高校预算管理现状分析及其改进研究
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摘 要：目前国内地方高校面临着办学资金短缺的困难，需要学校优化资源配置，积极提升预算管理水平。对比国内外高校预算管理现状，可给国内高校提供一定的借鉴和经验参考，从全面预算管理的角度去进一步完善预算管理体系，逐步形成预算管理的精细化、科学化局面，更好服务于学校发展大局。
关键词：高校;预算管理;改进建议
中图分类号：F23 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）23-0108-04
随着我国高等教育事业的稳步发展，对比一流大学，地方高校的办学资金短缺问题日益凸显，需要预算管理层面去优化高校资源配置，这就对国内高校的预算管理水平和管理体系有了更高的要求。同时，在管理会计日趋热门的背景下，全面预算管理也越来越受到我国高校的重视，因为它可以实现高校对所有收支的全过程、全方位管理和监督，灵活、合理配置学校财力资源，将资金的引导效应和聚焦效应发挥到最大化，最大限度地确保资金使用效益。对比国内外高校的实际情况可以发现国外高校的优势所在，以及国内高校存在的问题和需要改进的地方，有利于国内高校完善预算管理、提升预算管理水平。
一、欧美等国高校预算管理现状
（一）在预算管理上更为合法、合规、严格和科学
由于美国以预算法律法规严格明确了高校各种资金的使用范围及具体内容，严禁高校超出预算法律法规权限以外从事各种收费、融资等财务活动。因此，各所高校都能严格遵守预算法律法规，在规定的权限内对资金进行安排和使用，编制财务预算时，分为前期规划、执行控制和后期考核等三个阶段进行操作，并在每个阶段都建立起非常严格和完善的审查机制，确保预算编制地准确、合理和完善，量入为出，收支平衡，不做赤字预算。另外，美国高校一般都成立了预算编制机构，以保证财务预算编制得更为严谨和科学，还将财务集中到学校统一管理，银行账户只能由学校统一开设，不允许各二级学院私自开设银行账户，对各学院的支出进行严格管理和监控，包括实行严格的采购制度和审计制度，积极控制成本和防止舞弊，确保支出的合理合法，注重实现学校的财务安全和财力集中。但也会适当将部分预算支配权下放给各二级学院，使其具备一定的财务自由和控制权，保障其各项教学科研工作和学科发展进步。
（二）美国高校重视全面预算管理，确保收支预算平衡
美国高校在预算编制时首先要对学校各单位近3年的资金收支情况进行全面分析，利用会计工具方法测算得出各项支出在财务预算经费中分别所占的比例，确保预算编制时对经费的分配保持一定的稳定性。同时，结合高等教育的特点和学生培养成本，研究制定科学合理的预算经费分配办法，以实现学校各二级学院、各职能部门的预算资金分配能做到公平、公正、合理和平衡。美国高校的财务部门一般会设置专门的办公室，负责对学校的预算进行监控，各二级单位的预算员负责对本部门的预算执行进行监控，确保年度预算不得突破。学校年度预算必须保持收支平衡，一般可通过适当提高学生学费标准或者调节人员经费来实现，还可利用银行贷款或发行学校债券等方式进行融资，其方式较国内高校更为灵活。学校的校长负责掌管年度预算方案中适当额度的机动经费，用于紧急突发事件或者特殊情况，但必须先由学校管理层讨论通过后才能动用，校长本人并无权审批。
（三）英國高校的拨款机制更加科学、规范和完善
英国高校虽然是由政府拨款，但政府是无权干涉学校的人事、教学科研和学科建设等方面的工作，因为英国早在1992年就成立了高等教育拨款委员会，由其对各所高校的招生情况、师资水平、教学科研和学科建设等方面的成绩进行评估，拨款额度是根据该机构所给出的评估结论去确定，从而能够在资金保障上做到公平、公正、合理和透明。美国在这方面则起步更早，于1950年就成立了国家科学基金会，这也是目前世界上最具代表性和影响力最大的国家级政府科学基金资助机构，国家会投入大量资金用于资助各项基础研究计划。美国的各所高校可申报并获得用于推动学校教学科研发展的充足经费，这也有助于美国科技事业的迅猛进步和进一步增强国际间科学合作。
（四）欧美高校的筹资环境相对比显得宽松和灵活，融资机制多元化
欧美高校不仅仅依赖于政府拨款，还利用包括企业公司在内的各种社会资源共同开发科研项目，共建实验室，通过多种渠道来源建立起多元化的资金筹措机制，实现优势互补。与此同时，国家也会积极出台有利于促进高校发展、减轻高校负担的财税政策，例如，实行高校自行采购支出可申请税费减免、企业对高校的捐赠可获得税收减免等相关政策。美国高校的预算收入中有很大比例都是科研经费，而其中很大金额都来源于大公司和大企业委托的科研课题，很大程度上解决了美国高校的科研资金问题;另外，国家政策还允许高校发行债券和积极贷款，由于有宽松和灵活的筹资环境、多元化的融资机制，欧美等国高校的预算资金更为充足，推动了高校的飞速发展和在世界范围内的影响力与排名。
（五）新西兰等国高校预算编制时注重合理分配和优化资源配置
新西兰和澳大利亚的高校是按照各二级学院每年度的绩效考评结果、教职工人员情况和学生规模等对预算资金进行分配的，各职能管理部门并没有预算决策权，各二级学院再按照配额与业务相挂钩的原则对学校预算分配的资金进行配置和安排。其预算编制过程如下：首先，由学校财务处根据以往年度的预算执行情况和来年的工作计划、教学科研等业务工作需求，拟定出年度预算草案并交由学校的执行副总裁牵头组织学术委员会、预算委员会等机构一同研究讨论后，再提交学校委员会进行审议。其次，是在预算编制时注重编制方法和合理分配，是主要参照各二级学院的学生规模并结合学生的培养成本系数进行预算经费分配，确保教学经费投入充足;另外，也注重人员经费投入，新西兰和澳大利亚高校的年度预算方案中，人员经费比例一般为65%—75%，而公用等其他经费比例为25%—35%，两者间的比例再执行时可作适当调整，但调整幅度最高不得超过2%。再次是预算能做到向全校师生进行公开，非常透明，学校预算草案编制完成后，会广泛征求学校全体教职工和学生的意见，每个人都可以充分表达自己的看法，预算草案审议通过后，也会向全校师生进行公布。最后，学校的预算方案在审议通过后会严格执行，任何人都无权调整预算经费，如有突发事情和特殊事项确需调整，必须按照法定程序进行操作，确保预算的权威性和严肃性。 二、国内地方高校预算管理方面存在的不足
经过几十年的改革、发展和进步后，国内地方高校的预算管理工作取得了不错的成效，但还是还存在着一些不足之处。比如，一些地方高校尤其是民办高校对预算管理的重要性认识不足，对于加强和完善预算管理工作不够重视，在预算编制时未提前做好充分的准备，经常会依靠个人的主观判断去做测算;预算基础数据不够精确，在预算编制的源头上就存在不少问题，也引发了预算执行过程中的随意性，导致预算编制和预算执行互相脱节，使得预算管理未起到应有的作用。
（一）预算编制前准备工作不充分，具有一定随意性
预算编制是一项复杂的财务工作，必须提前准备，预留充足的编制时间，才能保证预算编制的质量。但是，一些地方高校并没有这样操作，往往都是在上级主管部门下达文件，启动预算编制工作后，才开始着手编制预算报表，时间非常匆忙，经常只是为了完成上级主管部门布置的任务，对重要项目未进行充分和科学的论证，无法保证预算数据的准确性，严重影响预算编制质量。由于这种预算编制方式流于表面，因时间的关系无法对预算报表中的项目和金额进行仔细的研究分析，对于预算指标的设置也缺乏量化分析，重要预算项目未进行充分的科学论证，无法判断其合理性和必要性，从而造成预算编制时具有较强的随意性，也会影响到后面预算的执行效果。
（二）预算执行的刚性和严肃性不够，未要求申报预算执行计划
目前一些地方高校在预算执行过程中经常会出现四种情况。一是到年度终了时还有不少预算项目未实施完成，造成大量预算经费结存，预算执行率很低。二是上级主管部门刚下发文件批复高校预算后，有些地方高校便会提出申请要求调整预算，一年还会出现几次调整现象，预算的刚性完全丧失。三是因实际工作发生变化，预算批复的项目在当年无法按计划实施，预算经费也无法使用。四是很少有高校要求经费使用单位申报预算执行计划，无法对预算执行进度提出严格要求，也无法对预算执行率进行考核。而且按规定预算调整都必须经过严格的程序审批后方可执行，但一些地方高校会不遵守规章制度，自行调整预算，甚至未经批准会将预算经费改变用途，挪作他用，造成预算管理的约束性不强，资金使用效率和效益低下。
（三）预算管理制度缺失
很多高校未结合国家政策和改革形势，对预算管理制度、预算执行制度、經费管理制度等及时修订补充，无法从制度层面形成约束。预算一经下达后就搁置一边，并未及时分析预算方案中的一些重大项目安排是否合理，金额是否准确，更疏于跟踪检查预算执行情况，无法体现预算管理的作用。另外，由于未从制度层面明确经费使用要求和预算项目管理举措，内控制度不够健全，从而导致预算管理方面缺乏管控机制，影响到预算执行率和资金使用效益，包括近年来在高校审计中屡屡被发现和披露的如经费未按规定范围使用、不符合专款专用的要求，以及预算与实际工作相脱节等问题，也正是由于预算管理制度不健全所造成。
（四）预算调整方面缺乏严谨性和规范性
按规定预算调整都必须先进行严格的审批，但一些地方高校在预算调整方面具有较大的随意性，一旦在预算执行过程中发现某项经费出现超支或某项业务工作未安排预算经费时，会不按规章制度操作，只是经过部分高层领导口头批准后就予以调整;或者虽然有预算执行单位的书面报告并经部分领导批示，但都不符合各种文件规定的审批程序，也未经过充分的实地调查研究，对超支费用是否合理没有进行论证分析，预算调整程序不够规范到位。
（五）对预算执行过程中的分析工作不够重视
在预算管理层面，目前很多地方高校还只注重前期的预算编制工作，并不重视预算执行过程中的相关分析工作，觉得预算管理工作就是要加强报账时的相关控制工作，确保各预算项目的经费支出不可突破当年度的预算额度，既没有对各预算项目的经费支出科目和进度是否合理进行分析，也不关注经费支出的结构、纵横向对比分析是否合理。另外，地方高校在年度预算方案编制前未及时对以前年度的收支预算执行情况进行认真的研究和分析，所以不能掌握了解各项收支预算的差异情况和原因，也就很难为当年预算方案的编制提供准确可靠的历史财务数据作为参考，很难在当年的预算编制工作中对不足之处进行及时改进。
（六）尚未建立起成熟完整的预算评价考核体系
实施全面预算管理，还需构建预算评价考核体系，包括考评机制和奖惩机制等，以推动预算管理的实施和确保预算控制到位，同时还能充分调动员工的工作积极性，确保预算目标的顺利实现。但受困于体制机制等方面的限制，目前国内地方高校中能做到这一点的还很少。
三、对于国内高校提升预算管理水平的改进建议
通过对比国内外高校的预算管理现状，对于国内高校在今后的工作中完善预算管理、提升预算管理水平，建议可从以下几个方面着手进行改进。
（一）提高预算编制的全面性、科学性和准确性
国内高校应加快推进实施全面预算管理，利用相关机制和有效举措，积极号召和动员学校的各部门和员工参与预算管理工作，增强其主观能动性。在预算编制时，探索更为科学合理的预算编制方法，不仅要依据各单位的教职工人数、学生规模，还要充分参考其预算执行率、工作业绩等实际情况，尤其是在未来还必须结合预算绩效情况去合理分配预算资金。只有全员参与预算编制，保证其积极性和主动性，才能进一步提高预算基础数据的准确性。同时，在预算方案通过后，尽快下达执行，将预算经费拨付到各二级学院和各职能部门，由其负责按规定自主使用，赋予其充分的自主权，在确保高校预算严肃性的同时，也能体现预算的灵活性，以便更好推动高校教育事业快速发展。
（二）增强预算的刚性和严肃性
以往在高校的预算编制过程中，由于前期准备工作不够充分，参与预算方案编制的往往只是财务处工作人员，其他参与预算编制的部门少、人员也不多。另外，由于对预算项目的前期调研论证等不够充分，预算基础数据不够准确，往往会导致预算经费与实际业务工作的经费需求间出现一定差异，导致在预算实现过程中会被迫不断进行预算调整，否则将会影响到业务的正常开展和目标的顺利完成，甚至就造成预算的刚性和严肃性受到破坏。因此，国内高校需要在预算编制时加以改进，既要尽量确保预算数据的严谨科学，也要增强预算执行过程中的刚性和严肃性，减少预算调整现象，即使出现了特殊事项需要调整，也必须严格按规定的程序和流程进行审批后方可执行，维护预算的权威性。 （三）积极筹措资金，扩大学校收入预算来源
目前国内高校的预算收入主要来源于政府财政拨款和高校教育事业收入，其中财政拨款取决于综合国情和地方政府财务状况，省属高校与部属高校相比往往拨款标准偏低，非一流大学与一流大学间的差距更大，而教育事业收入通常又依赖于各种政策，也会受到市场环境的影响。因此，国内高校如果想增加预算收入、扩大预算盘子，就必须先立足自身找到优势所在，充分利用各种社会资源包括校友资源，在国家政策允许的范围内去不断拓展高校对外合作的深度和广度，争取更多的社会资源，建立起多元化的收入渠道，才能更好适应当前激烈的市场竞争，迎头赶上国外高校的步伐。
（四）探索管理模式改革，在高校内部设立专门的预算管理机构
国内高校预算收入主要来源是政府财政拨款，而且预算编制时必须严格执行国家政策和上级主管部门的有关规定，一些项目支出和经费安排必须符合要求才能确保预算方案顺利通过审核，高校的经费自主权不够大，既不利于高校可持续发展，也不利于高校学术自由和进步。因此，如果借鉴英国高校的做法，设立一个非官方的中介机构，通过各项考评指标来分配资金，既能保障高校经费投入的合理、公平、公正和公开，也能给予高校更大的经费自主权和保护高校学术自由。此外，国内高校还可积极探索成立预算管理委员会，吸收学校的专业教师、行政管理人员以及学生共同参与，增强高校专业教师和学生代表主动参与预算管理的积极性，也能對预算执行进行有效监督，从而凝聚全校人员的力量，突出预算管理在高校管理中的关键作用。
（五）加强信息化建设，构建预算管理信息系统
高校可以尝试推行ERP，实现财务和业务信息一体化，做到资金流和业务流的统一、信息的及时反馈，能够适时掌握和控制整个学校预算执行情况和各单位的预算完成情况，实施全过程控制。预算管理信息系统建设是保证全面预算实施的基石，是一个长期投入、循序渐进、持续更新的过程。各高校可以结合自身实际情况去设计和开发预算管理信息系统，以处理全面预算管理信息流为目的，适用于全面预算的目标确定、编制、执行控制和考核评价全过程管控，设计好强大的信息获取、信息传递、信息处理、信息再生、信息利用等功能，充分利用全面预算管理信息资源去深度挖掘数据，满足多方面、多层次管理需求，推进业财融合。
结合当前国家大力发展管理会计的新形势，高校应积极加强管理会计的培养和试点工作，实施全面预算编制和管理，提升内部财务管理水平，从预算申报与编制、预算执行以及预算监督考评等多个环节去实现全过程管理，强化预算刚性约束，实现闭环循环，确保高校全面预算管理的逐步实现，保障学校的不断发展和进步。
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收稿日期：2020-06-08
作者简介：胡德胜（1982-），男，安徽广德人，高级会计师，硕士，从事财务会计与预算管理研究。
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