存款保险制度的构建
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作者: 赵志恒 李 丁
国外存款保险制度的构建
美国存款保险制度的构建
存款保险制度是指政府或金融主管部门为了存款人的利益和金融机构的稳定而设置机构，规定存款类金融机构强制或自愿按一定比例将所吸收存款的一部分交给该机构作为保险金，当金融机构陷入支付危机时，由该机构代其兑付的一种制度。
美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。20世纪30年代大危机结束以后，美国就在1934年建立了联邦存款保险制度。二战以来，针对金融风险程度不断提高和保险基金规模相对不足的状况，美国进一步完善该制度。1989年布什政府通过《金融机构改革恢复和加强法》，决定撤消联邦储蓄贷款保险公司，其职能转交联邦存款保险公司，新设清查托管公司，负责管理和解决无力偿债的储贷机构，同时加强储贷协会和银行业交纳的保险费，还对储蓄机构增强了新的限制条款，缩小商业性物业贷款的限额。该项制度的实施，加强了金融保险机构的监管力度和保险支付能力，但它并没有解决存款保险所产生的逆向选择和道德风险问题。1991年美国又颁布《联邦存款保险公司改善法》。其目的有两个，一方面使联邦存款保险公司的银行保险基金资本化；另一方面，改革存款保险的监管体系，使纳税人损失最小化。该法规定存款保险公司向财政部借款能力从过去的50亿美元提高到300亿美元。该法还在几方面缩小了存款保险的范围。首先是只有自有资本充足的银行的大额存款才能受到联邦存款保险公司的保险，其次也是更为重要的，即大银行不倒闭的教条受到很大的限制，这样做的目的是为了促使没有受保的储户去监督银行的经营活动，防止其从事过度风险经营。《联邦存款保险公司改善法》最重要的特征是它的迅速纠正行为条款，即规定当银行陷入困境时，联邦存款保险公司应当更迅速和更有力地进行干预，实施迅速纠正行为条款，如要求银行提交资本补足计划，限制其资产增长或采取措施关闭这些银行。
日本存款保险制度的构建
日本是于1971年建立存款保险制度的。1971年4月，日本《存款保险法》公布实施。7月1日，由银行和民间金融机构各出资1.5亿日元成立存款保险机构，标志着日本的存款保险制度的确立。依据该法规定各金融机构被强行要求加入存款保险制度，保险费率为0.008%。当金融机构不能支付存款时或宣告破产时，由保险机构支付保险金。在日本长期以来金融业是政府极为重视和重点保护的行业，在这种保护下日本的金融机构超乎寻常的稳定，形成了日本金融机构不会倒闭的神话，因而，存款保险制度没有得到充分重视，由于一直没有银行倒闭，它也没有进行过实际支付。90年代泡沫经济崩溃后，日本金融机构开始危机丛生，先是一些中小机构，接着是一些大型金融机构，例如北海道拓殖银行、山一证券等也出现倒闭，这使日本金融机构信用能力大为下降，人们对银行信心骤然下降，存款出现下滑，还多次出现挤提事件。针对这种情况，1996年6月，日本政府对原来的《存款保险法》做了进一步修改。修改后的保险法规定，在到2000年的5月期间，如果金融机构发生倒闭，保险机构须直接向存款者支付存款保险金。为了增强金融机构维护存款者利益的意识，日本提高了向金融机构征收的保险费率，普通存款保险费率由原有的0.012%提高到0.048%，特别存款保险费率也提高了两倍。1998年桥本首相在国会中发言强调了让全体国民放心，要彻底保护全部存款。
目前大多数发达国家已建立了存款保险制度，一些发展中国家如印度、菲律宾、巴西等也先后建立了这一制度。
存款保险制度的功能
从各国实践来看，存款保险制度在金融领域发挥着如下功能：
维护存款人利益。当存款类金融机构出现支付困难或破产时，依照存款保险法的规定，受保人可以在规定的时间内从存款保险公司获得支付，从而使存款者的利益受到保护。
化解挤提压力。金融机构通常只持有少量现金以满足提款的需要，而将大量现金用于较长期的资产上，这些资产虽然潜在收益大但变现能力差，这样一旦市场发生变化，储户信心受挫，发生挤兑风波，银行会出现支付能力不足，导致危机。而存款保险制度的建立，可以稳定存款者信心，减轻挤兑风险。
加强监管力度。在存款保险体系下，存款保险机构不仅起一种保护作用，而且居于一种监管地位。存款保险机构为了自身利益会加强对金融机构的业务活动、经营范围的监管，促使其提高经营管理水平和资产质量，防止和减少金融风险。此外，当一家金融机构陷入危机或倒闭，通过存款保险机构对其妥善处理，能起到控制危机蔓延，避免个别银行危机而诱发的连锁反应。
但是存款保险制度作为一种事后的防范体系，也会引起逆向选择和道德风险。一方面对储户来讲，当其存款被保证支付时，就会失去对银行监督的积极性，市场自发监督机制随之生效；另一方面，对金融机构来讲，该制度也会诱导其从事高风险、高收入的投资，经营成功后的收益归自己，失败后的支付由保险公司承担。
总的来讲，存款保险制度的建立对维护金融体系的正常运转起到了保护作用。以美国为例，由于贷款质量的提高和业务规模的扩大，在《联邦存款保险公司改善法》实施的第二年，商业银行的税后利润为316.3亿美元，分别比1991年、1990年增长140亿美元和150亿美元。
我国建立存款保险制度的必要性
改革开放以来我国金融业有了长足的发展，同时也出现了一些问题，特别是长期形成的金融风险正逐步暴露出来。当前我国的金融风险主要表现在金融机构不良贷款数额比例高，银行资本充足率低，使大量银行贷款沉淀、死滞，银行资金不能如期回笼，严重影响了银行的信贷质量和支付能力。目前银行依靠源源不断的大量存款和国家信用支撑，短期不会出现大面积支付困难，但随着我国国有银行向商业银行改革的深化，风险机制的引入以及居民消费回升、储蓄下降，银行可能出现局部支付困难，进而严重威胁银行体系的安全，1998年海南发展银行的倒闭以及一些中小银行发生的挤兑风波，也证明了这一点。
中国加入世贸组织以后，就要按照协议开放金融市场，届时会有大量国外金融机构涌入中国市场，这会使竞争加剧。为了在竞争中生存和发展，国内各银行也要利用金融创新的成果，借鉴其他国家做法，提高服务质量。而就资产业务来讲，存款保险制度确立与否是储户选择储蓄银行的一个重要标准。为了能和国外银行平等竞争，有必要建立存款保险制度。此外，存款保险制度的建立有利于国内各种所有制银行展开公平竞争，提高经营水平。通过以上分析可以看出建立银行保险制度，势在必行，我们要积极探索符合中国国情的保险制度。
我国存款保险制度的构建
根据我国经济发展实际状况及其他国家的经验，我国的存款保险制度应从以下几方面入手。
保险机构的设置。从各国实践来看，不外有三种：一是政府机构设置；二是私人机构设置；三是政府机构和私人机构合办。从我国实际状况来看，人民银行在国家宏观调控中的地位及国有商业银行在银行体系中的主体地位决定我国保险机构的设置应由政府主导，由人民银行出面设置为宜，这样做有利于将保险和监控更好地结合起来，提高保护力度和公众信心。
保险准入。为了防止金融市场连锁反应，展开公平竞争。在保险准入上须采取无差别原则，同时通过政策手段，保证各种性质的存款类金融机构进入存款保险体系。同时为了降低银行追求高风险的冲动，也有必要制定一些量化标准，如资产充足率和风险资金比率达到一定要求时方可进入。
保险费率的确立。应将保险费率的确定同银行经营风险结合起来，实行区别费率，遵循“高风险、高费率，低风险、低费率”的原则。美国《存款保险公司改善法》规定，资产评估等级好的银行每一百美元交纳23美分保险费，而低等级的银行要交纳31美分的保险费。
支付范围的确定。应规定存款保险支付的最高限额，以防止逆向选择问题。这样做，既可以使大量没有能力或无足够能力监视银行行为的小额存款者利益受到保护，又可以充分发挥大额存款者监视和制约银行行为的积极性。例如，美国《存款保险法》规定存款保险限额最高为10万美元，日本为10000万日元，超过限额者由存款者个人负担。
存款保险机构的职能定位。存款机构不仅是事后补救机构，同时应是高效管理机构。建立和完善信用评级制度和报告制度，可以使存款保险机构全面准确地把握各银行经营和风险状况，对不同信用等级的银行采取不同的监管措施。对于严重低资本化的银行（银行资本净额低于2%）采取关闭措施，从而减少保险机构的损失，也有利于在风险发生之前将其化解。
作者单位：赵志恒 武汉理工大学管理学院
李丁 石家庄信息工程职业学院
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