农村社会养老保险新政对农民参保意愿的影响
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作者: 刘建锋
摘要:国务院出台了新型农村会养老保险试点的指导意见,提出按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求,逐步解决农村居民老有所养问题。在此背景下,对黑龙江农村社会养老保险试点的部分地区进行了调查,对当前农民的参保意愿、存在问题进行了细致的分析,并提出了相应的对策建议。
关键词:农村;养老保险;参保意愿;黑龙江省
中图分类号:F840.684 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)11-0147-02
一、相关背景及本研究的缘起
2009年9月,国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称指导意见)。提出按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求,逐步解决农村居民老有所养问题。
学术界针对黑龙江农村社会养老保险,进行了一系列的研究。如田雨(2009)通过对黑龙江省四个市县的调查分析,得出结论:黑龙江省农村地区对社会养老保险需求强烈;农民的群体特征的差异对农村养老保险制度的设计及实施影响显著。陈淑君(2009)通过实地调查研究提出,黑龙江农村社会保障当前应重点解决的问题之一是完善农村养老救助体系。这些研究,都是从不同的角度,对黑龙江农村社会养老保险制度的完善提出了有益的意见。但是,在农村养老保险新政下,农民参保意愿有何变化,哪些因素影响显著,却鲜有涉及。
二、黑龙江农村社会养老保险基本情况
黑龙江省是从1991年开始农村社会养老保险试点的,1994年底,黑龙江省人民政府颁布《黑龙江省农村社会养老保险规定》。全省共有8 000多个村开展了这项工作,截至2006年底参保农民达181.3万人,其中5.1万人开始领取养老金。由于种种原因,农保制度在2004年后处于停滞状态。主要原因如下:
1.缺乏指导各地新型农村养老保险试点的系统性政策
农村社会养老保险工作开展以来,由于没有统一的规范性文件,各地、各部门认识不一致,全省性指导意见一直没有出台,因而各地模式不统一,缺乏政策支持,难以大规模推广。
2.中央及省级财政没有资金投入
目前我国财政没有养老保险的财政投入。在黑龙江省,由于中央及省两级财政没有投入,建立覆盖农村居民的养老保险制度只靠县级财力是不够的,因而参保农民的积极性并不高。
3.管理有待规范
一是管理体制没有理顺,一些地区机构编制不健全,经办人员经费没有稳定渠道,也未列入财政预算。二是基金管理不够规范,监管机制不健全,缺乏保值增值的渠道。
三、新农保制度的优越性
传统农保实行“基金积累制个人账户”模式,新农保试点则为“社会统筹与个人账户相结合”。“统账结合”模式不仅打破了传统农保制度“保富不保穷”的制度障碍,面向农村减贫和促进农村社会公平的目的,而且为推进城乡社会养老保险制度衔接、并轨作了准备。
传统农保制度贯彻“自愿储蓄、自我保障”原则,而新农保试点坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。“保基本”意味着其政策目标主要是农村减贫,“广覆盖”意味着其将覆盖全体农村居民,“有弹性”指其将满足不同收入水平的农民的多样化保障需求,“可持续”说明其将建立在科学预测与精算的基础之上。
在基金管理模式方面,传统农保制度启动之后,由于农保基金管理方面存在制度缺陷,由此引发了众多地方政府的道德风险。新农保试点的基金管理模式则采取“财政专户与收支两条线管理方式”,一定程度上解决了传统农保基金管理中的制度性缺陷。
四、调查数据分析
本次调查于2009年9至10月份进行,选择了宝清、宁安、依兰这三个县市,再根据等距抽样,选择了这3个市县的12个村由调查员进行入户调查。共发放问卷192份,回收有效问卷178份,回收率达92.7%。
作为一项公共政策,尤其是作为一种自愿参加的社会保险制度,农村养老保险首先要回答的是农民对于养老保障的制度需求问题。具体来说,就是在新型农村社会养老保险制度框架下,农民到底愿不愿意参加养老保险,他们愿意且能够选择什么水平的养老保险,以及这种愿望受到哪些因素影响。
(一) 农民群体不同面上的特征对养老保险参与意愿的影响。
从调查结果来看,黑龙江省农民参保意识较强,但是由于各自情况不同,存在较大的群体内差异。
1.从个人层面来分析,
从统计结果看,被调查农民性别、年龄、身份对农民的参保意愿没有直接影响,不存在明显差别。其原因可能与近年来农保工作的深入宣传与开展有关。但调查中我们发现,学历则与参保状况成正比,呈现出学历越高参保情况越好的趋势,这可能与对养老保险制度的认识程度有关(见图1)。
2.家庭收入低仍是被调查农民选择较低投保档次或不参保的主因
新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。个人缴费标准目前设为每年5个档次,地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费,多缴多得。在调查中发现,家庭纯收入越高的家庭,对个人缴费档次的选择越高(见表1)。
但是我们也发现,在调查群体中,年收入低于5000元的家庭仍占到14.2%。这一部分低收入群体,有很强的参保意愿,但是没有相应的经济实力,所以无法构成新型农村社会养老保险的实际需求。
(二)农民对新型农村社会养老保险的了解途径和程度
根据指导意见,目前农村社会养老保险采取政府主导和农民自愿相结合方式,所以说,农民的养老保险参与意愿很大程度上依赖于政府和有关机构的引导与宣传。数据分析也表明,只有不到一半(42.6%)的农民知道养老保险经办机构,5%的农民知道养老保险的计息方式,其中,农民对这些养老保险信息的了解有16.2%是通过村干部及养老保险部门的宣传。
(三)农民对新农保制度设计上的关注焦点
农民关注的焦点在于个人参保缴费的比例和缴费方式。这些都涉及到农民的承受能力。同时,“旧农保”实行过程中存在一些问题,在农民心理上产生了一些的影响。在原制度下,农民曾经每个月领几毛钱的养老金,也是很寻常的事情。
在问到“您对新农保的筹资能力及兑现能力是否有信心”时,农村居民则对地方财政补贴、集体补助能否到位及养老金能否兑现,存在疑虑(见表2)。这些与黑龙江早期的农村养老保制度设计有直接的关系。因此,新制度在实行过程中如何克服这些弊端,自然会对农民的参保意愿产生重要影响。
新农保制度实施时,已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的,不用缴费,可以按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这一规定也许对整个参保率会有所提高,但也会出现逆淘汰现象。这一规定大大增加了新农保的执行成本。在实地调研过程中我们也发现,农民在回答“您认为,新农保制度中,还有哪些方面有待完善”时,有相当大的比例(65.4%)对这一规定存在疑义。这样,很有可能降低农民的参保积极性。
五、对策
(一)加大宣传力度
农民的养老保险参与意愿和投保水平选择很大程度上依赖于政府和有关机构的组织、引导、扶持、激励和宣传。在实际操作中可以采取如下措施:一是宣传范围由普遍性宣传向特殊人群转变,通过对未参保人员按照年龄范围、职业及是否参加养老保险等类别进行分类梳理,明确重点人群。二是宣传方式由粗放型向具有针对性转变。采取村干部、宣传员包户包人的方式,直接入户对未参保人员进行一对一的指导宣传。三是宣传内容由单一政策宣传向突出心理指导转变,针对中青年人对养老存在的认识问题,在进行入户宣传工作中,重点通过心理指导使中青年人正确认识养老问题,从而提高对新农保政策的理解。
(二)重建农民信心,做好新旧农保的衔接工作。
老农保的确曾在广大农民心中留下一些“后遗症”。而要改变这种不信任,需要相关部门建立一套科学的管理系统,让农民能够随时查阅自己的保费状况。除此之外,还需有健全的、方便农民领取的社会养老金发放体系。
要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上,做好与新农保制度衔接。对凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人,可直接享受新农保基础养老金;对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人,应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户,按新农保的缴费标准继续缴费,待符合规定条件时享受相应待遇。
(三)将农村养老保险制度纳入法律轨道,明确各方权利与责任
从国家实行农村养老保险试点以来,中央和地方政府制定的关于农村养老保险的制度,尚未上升到法律法规高度,不带有强制性。因此,必须把农村社会养老保险纳入法制轨道,通过法律来明确政府、社会和个人的权利与义务,为农民的养老提供有力的保护。并且,也只有在法律的保障下,这项事业才会更加规范和严肃,才会更健康地发展。
参考文献:
[1] 陈淑君.人口老龄化与黑龙江农村社会救助体系研究[J].黑龙江社会科学,2009,(2).
[2] 天雨.农民群体特征对建立新型农村社会养老保险制度的影响[J].学术交流,2009,(4).
[3] 乐章.现行制度安排下农民的社会养老保险参与意愿[J] .中国人口科学,2004,(5).
[4] 赵德余,梁洪.农民参与社会养老保险行为及其保障水平的因素分析[J].法学杂志,2009,(1).
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