日本夕张市政府破产对中国资源型城市经济转型的启示

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　　日本夕张市位于北海道，总面积763平方公里，距北海道地区的中心城市札幌60公里。夕张市是围绕大型煤炭企业“北炭”为中心发展起来的，在繁荣时期煤炭产量占到北海道的20％，人口达到11．7万人，被誉为“煤炭之都”，属于典型的资源型城市。从1963年夕张市煤矿开始陆续关闭，1990年最后1座矿山关闭，人口减少到2万人，结束了作为矿业城市的历史。夕张市为了减少煤炭产业衰退的影响，通过政府举债的方式，大规模发展旅游业，加大吸引中小企业的力度，但并没有改变城市衰退的势头。到2000年，城市人口减少到1．4万人，政府财政困难，财力指数仅为20％，人均政府债务高达480万日元，2006年7月夕张市政府宣布破产，临时成为中央政府的直管市，作为解决政府债务的过渡性措施。这一事件对中国资源型城市经济转型有一定启示意义。
　　
　　一、夕张市经济发展阶段分析
　　
　　本文以人口变化状况作为主要依据对夕张市经济发展阶段及其特征进行分析。
　　
　　1、从19世纪末到20世纪60年代的煤炭生产快速上升阶段
　　1888年夕张市发现煤田，距日本明治维新仅20年的时间，对于进一步加快北海道地区的开发和推动日本工业化进程起到了重要的作用。1950年朝鲜战争爆发，煤炭需求快速增长，价格不断上升，被称之黑色钻石。大量的采煤工人从全国各地蜂拥而至，相关配套的农业和服务业人口也不断增长。1960年，人口达到11．7万人，夕张达到鼎盛时期。
　　此外，从战后到20世纪60年代，日本经济增长率在10％左右波动，重化工业的快速发展带动了煤炭需求快速增长；在1962年制定的第一次全国综合开发规划中，将北海道的道央地区作为重要开发地区，对煤炭企业的发展也给予了较大的支持，这也是夕张人口不断增长的外部因素。
　　
　　2、20世纪60年代到20世纪90年代煤炭生产急剧衰退阶段
　　随着科学技术的进步和工业化进行的进一步发展，石油取代煤成为主要能源。同时，日本劳动力成本较高，煤价居高不下，煤炭国际竞争力弱。池田内阁于1961年7月实行贸易自由化政策，1962年10月采取石油进口自由化政策，1963年，日本政府决定削减国内煤炭产量，大量从国外进口煤炭，煤炭产业开始进人衰退阶段。
　　1955年，夕张市煤炭从业人员达到17924人的峰值，然后开始下降。而煤炭产量于1965年达到403．6万吨的峰值，然后开始逐步下降。到1990年，24个煤矿全部关闭，人口锐减到2万人。
　　
　　3、20世纪90年代到现在的非煤产业主导阶段
　　20世纪90年代以后，夕张市彻底地告别了煤炭生产，重点转向了农业、农产品加工业和旅游业。在这一阶段，人口继续减少，但趋势有所缓和；从业人员也继续减少，从1990年的8604人下降到2000年的6402人。从就业结构来看，第一产业从1990年的12．1％上升到2000年的13．2％，第三产业从1990年的61．6％上升到2000年的62．8％，第二产业则从1990年的26．3％下降到2000年的24．0％。从产值来看，农业产值31．7亿日元，制造业出货值90．7亿日元，批发业销售额12．7亿日元，零售业销售额130．6亿元，第三产业仍然占有较高的比重。
　　
　　二、夕张市经济转型的经验与教训
　　
　　1、成功地培育出具有竞争力的特色农业
　　夕张农业最重要的突破是培育出了“夕张密瓜”，使夕张从一个煤炭之城变成“密瓜之城”。夕张密瓜的成功是多种因素的产物：一是夕张农业改良普及所提出的品种改良需求。夕张农业改良普及所的杉目直行在农户家偶然吃到了少有的斯巴西密瓜，肉色呈红色、但甜味不足，成熟时容易破裂，难以在市场上销售。杉目直行想能否对其进行改良，作为新的农业品种?这一设想得到了农业改良所所长木下勘一的支持。二是北海道大学很早就对斯巴西品种改良进行研究，从理论上证实了斯巴西和某一品种的密瓜进行交配就会生产优质密瓜。三是曾经在北海道厅工作过的专业技术研究员伊藤正辅一直从事密瓜品种改良的研究，将各地密瓜进行交配，研究新的密瓜品种，他认为斯巴西与阿尔斯进行交配，能够生产出糖度高、品质优异的密瓜，并一直在寻找将自己的理论付诸实践的地区。四是农户的支持。农业改良普及所将伊藤正辅请到夕张向农民讲授密瓜品种改良，伊藤说，斯巴西耐寒耐旱，香味独特，只要继承阿尔斯的糖度和网状纹路，就可以培育出优质的密瓜，并向农民详细说明了品种改良的具体手段。农民对此兴趣强烈，他们克服了种子寻找、阿尔斯不耐寒等困难，1961年成功地培育出表面布满网状纹路、肉质呈三文鱼色的“夕张王”，并及时进行商标注册。一位农民带培育出的新密瓜参加北海道农作物竞赛，一举获得了最高荣誉农林大臣奖，夕张密瓜传遍北海道。五是农协的推动。1959年农业改良普及所的杉目、木下与17户农民成立密瓜合作社，1962年新加入19家农民。伊藤将新密瓜的栽培方法用附带图解的名信片分发到每个农户，每个农户都能种植，扩大了种植面积，密瓜成为夕张的特色农业。六是技术的完善和不断改进。新密瓜对气温要求严格、上市时间集中，他们通过加强温度管理、引进蜜蜂，改良栽培方法，延长了上市时间。七是市场的扩大。从1960年代开始，煤炭生产不断萎缩，大量矿工离开夕张，密瓜销售极为困难。为了打开东京市场，从1970年开始，通过公路、铁路、海运等运输方式均不理想，经多方努力，1979年建立了和东京的空运直达运输体系。八是建立产品质量的保证体系。夕张成立生产合作社、保存原种、统一品种、统一收购、共同筛选果实、严格质量管理、加强与经销商的合作，加强形象宣传，完善应对投诉的体制。九是加强密瓜的深加工。1979年成立了密瓜白兰地研究所，开发出密瓜白兰地，为世界首创。1984年，煤炭历史观光村取得造酒执照，开始生产密瓜白兰地、密瓜甜香酒。市政府加强对新农业结构改造事业的补助，建设农产品加工处理中心，西洋风格的豪华建筑被称为“夕张密瓜城”，游客在这里可以参观各种酒的生产过程。1988年农产品处理中心第2工厂建成投产，开始新产品的开发制造。1990年生产出密瓜果冻。夕张市每年举办“密瓜节”。目前，密瓜年产值达到40亿日元，占农业的94％。尽管夕张市政府财政困难，但夕张市的农民仍然非常富有，受煤炭产量变化的影响很小。
　　
　　2、没有出现大量的失业人口
　　夕张市的煤炭开采历史长达102年，但在煤炭产业衰退的过程中，煤炭工人逐步转移到其他地区，没有给夕张市留下了巨大的社会保障压力。我们知道，一般的日本企业实行终身雇佣制和年功序列制，但夕张的煤炭企业却实行了更为灵活的用工制度，用工量随着产量的变化而不断变化，煤炭矿山关闭后，工人也就转移完毕。

　　
　　3、对旅游业的投资项目选择失误引发财政困难
　　为了促进经济发展，夕张市非常重视旅游业的开发，在旅游观光方面投入达到120亿日元。他们围绕“煤”字策划旅游景点，1979年市、农协、交通、有关金融中心成立了官民共同体，资本金1亿日元，职员150人，修建了集教育、娱乐功能于一身的煤炭历史村。开发了以煤炭博物馆为中心的多处教育娱乐设施，通过照片、幻灯片、录音、录像等方式，展出包括煤矿的形成、分布、利用、开采等12个主题展示，逼真地再现采煤现场。围绕“煤”字策划旅游景点是比较恰当的，因为煤在北海道具有独特性，具有比较优势，其他地区难以模仿。
　　夕张为了进一步扩大旅游业的规模和影响，通过政府举举债，相继建设了机器人科学馆、动物标本、博物馆、冒险家游乐场等旅游设施，修建了冷水山滑雪度假村，每年举办“夕张国际冒险、梦幻电影节”，电影《幸福的黄手绢》也以夕张作为外景地。夕张的旅游业范围扩张过大，远离了煤炭城市的基本特征，而城市本身规模较小，消费能力不足，旅游设施难以发挥作用。北海道滑雪场遍布，夕张滑雪场每年计划吸引150万游客，但实际只吸收了50万游客。动物园经营困难，目前没有一只动物。游乐场少人问津。政府巨大的投入没有取得预期的投入，背上沉重的债务负担，人均债务达到480万日元，远远超出夕张市政府的应债能力。
　　
　　4、发展接续工业过晚
　　夕张市的煤炭生产在1960年代达到生产顶峰，此后一直处于急剧下降状态。因此，发展接续产业的最佳时机应该在1960年代以前，否则煤炭生产下滑，将会通过产业之间的相互联系带动其他产业的衰退，呈现出乘数收缩的趋势，转型的成本更加高昂。但是日本“促进低开发地区工业促进法”和“振兴产炭地区临时措施法”是1961年才出台的，“促进新产业都市的建设法”是1962年才出台的，这就必然导致夕张市发展接续产业的时间过晚。为了解决煤炭失业人员的就业问题，夕张市创设了4个工业园区，第一个工业园区于1967年设立，面积11．2公顷。1982年成立了企业开发课，制定了一系列吸引企业投资的优惠政策如税收优惠、投资补助、减轻土地费、放宽融资条件等。夕张市对大企业缺乏吸引力，将招商引资的重点放在了中小企业，但进入园区的中小企业也以资源加工厂为主，如木材加工厂等，就业容量比较小。因此夕张市发展接续工业的时间过晚、发展工业的主要目的是为了恢复昔日辉煌，这就决定了夕张市经济转型难以达到预定目标。
　　
　　三、对中国资源型城市经济转型的启示
　　
　　中国目前有118个资源型城市，占到全国全部660座城市总数的17．88％。在这些资源型城市中，一部分城市资源开采历史比较久，部分矿井进入资源衰竭期。中国已经选择辽宁省阜新市、黑龙江省大庆市、吉林省辽源市作为资源型城市转型的试点城市，探索资源型城市转型的具体做法。长期以来，夕张市被作为内发型经济发展模式的成功例子加以宣传学习，但是夕张市政府的破产使我们要更加深刻地认识这种发展模式的局限，对中国正在开展的资源型城市经济转型具有重要的启示。
　　
　　1、要根据城市发展综合条件制定科学的城市发展战略
　　夕张市政府破产的一个重要原因是城市发展战略的失误。从一定意义上看，夕张市是一个不适宜大规模集聚人口的地区，因而不宜在煤炭衰竭以后，政府通过大规模投资旅游业以图恢复原有城市的规模，如科学城缺乏科研院所的支持，机器人展览馆缺乏吸引力。动物园缺乏特色等。同时，为11万人投资的基础设施相对于1万人来说存在着巨大的浪费。由于城市发展战略的失误，夕张市政府投资了政府不应该涉及的项目，违背了人口集聚和产业发展的客观规律，必然导致投资效益低，进而使政府背上了沉重的债务负担，最终破产。
　　中国资源型城市比较多，要结合经济、社会和环境的现状和未来发展趋势，科学确定城市发展战略。如新疆塔里木油田的开发，将管理机构设置在库尔勒市，生产和生活实现了分离，没有在油田周围建设城市，这是比较科学合理的。云南省东川远离昆明180多公里，周围地区缺乏中心城市，东川应当承担起作为区域中心城市的功能。但东川在铜矿的开采过程中，没有将铜矿的深加工放在东川市，而是放在了180公里以外的昆明市，从而难以集聚人口；内昆铁路也没有将内江和东川联接起来，从而使东川失去了新的发展机遇。国家“十一五”规划《纲要》提出，“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”要避免城市发展过程中的无效投资，应该根据区域主体功能定位，制定科学合理的城市发展战略，围绕城市发展的战略目标安排生产和生活，布局生产项目。对于位于优化开发和重点开发区域的资源开发地区，应当采取产业发展和城市发展相融合的模式，实现产业发展和城市发展的相互促进。对于限制开发和禁止开发区域的资源开发，应当采取产业发展和城市发展相分离的模式，资源开发地区不宜大规模地兴建城市，资源开发过程中，应将更多的精力放在生态环境的保护与恢复上，不使这些地区因资源的开采而出现生态环境的恶化，因资源开发而集聚的人口主要放在邻近的城市加以考虑。
　　
　　2、要适当发挥政府在资源型城市经济转型中的作用
　　资源越富集的地区经济发展水平越低、人民生活越贫困落后的现象，理论界将其归纳为“资源诅咒假说”。这主要是因为在资源开发初期的资源型产业的巨大利润使企业将大量资金投入到资源性产业，造成了资源型地区产业结构的单一性。即使围绕资源开发建立了大规模的深加工企业，一旦资源衰竭，这些深加工企业将面临着较大的经营风险。而到了资源开发的中后期，资源开发企业可以转移到新的资源开发地区，生产工人和部分生产设备也可以搬走，而因资源开发造成的生态环境在较短时间内难以得到改善，这就必然缺乏适宜人居的环境，难以吸引人口聚集，从而使已有的企业转移生产，新的企业难以培育。因此，企业追求利润最大化的动机导致市场机制在空间上失灵了，即在资源衰竭期资源型城市需要投资却难以吸引投资。因此政府要在基础设施的建设、生态环境的治理、技术力量的培育、主导产业培育的政策支持、区域发展规划的编制与实施等方面发挥作用，为资源型城市经济的可持续发展创造外围条件，但是政府对资源型城市的经济转型不宜过度介入。
　　
　　3、要因地制宜地选择和培育接续产业
　　当政府决定将资源开发地区的人口主要集中点建设成城市时，就需要及早考虑接续产业的培育。在资源开发的上升阶段，要从资源开发收益中提取一部分资金作为城市和产业的发展基金，加大城市的建设，完善城市基础设施，加大生态环境的治理，制定发展配套产业的优惠政策，尤其是要注重培育与资源开发关联不大、但将成长为资源衰竭时的主导产业，为聚集人口和发展产业创造良好的外部环境。韩国学者Dong ChunShin认为“夕张市逐渐衰败的原因是当地的官员把注意力都放在工业生产上，而不是当地居民身上，所以他们制定的政策不可能是合理的”。接续工业发展的具体项目要发挥当地居民的主观能动性，反映他们的需求，不能是政府按照自己主观意志采取的行动。
　　
　　(作者单位：国家发展改革委国土地区研究所；浙江财金学院工商管理分院)
　　责任编辑　陈玉京

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