试论我国行政调解制度及其完善

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　　【摘要】行政调解是在行政主体的主持下，以法律法规、国家政策以及公序良俗为依据，在坚持自愿原则基础上，在该行政主体行使的行政职权的范围内，对特定纠纷进行调解，以促使当事人双方协商、并达成协议，从而解决纠纷的调解制度，其在我国纠纷解决机制中的作用十分重要。然而在目前迅速发展的社会中，该制度存在的问题日益突出。本文分析介绍了我国行政调解制度现状，并结合域外的相关可借鉴之处，提出了几条行政调解制度的完善措施。
　　【关键词】行政主体 行政调解 调解制度 自愿
　　行政调解在调解社会矛盾的过程中发挥着极其重要的作用。然而旧的行政调解制度具有一定的滞后性，在面对日新月异的社会时，难免会发生问题，因此基于我国现有制度，借鉴国内外学者的研究，需对行政调解制度进行完善。
　　一、我国行政调解制度的现状
　　在我国，现行调解制度大致分为诉外调解和诉中调解两种。前者又可称之为非讼调解，包含人民调解和行政调解，后者主要是指法院调解。不同行政主体在在行政调解中适用的方式以及结果等各有差异。首先就调解方式而言，既可以双方当面谈判协商，也可以由行政调解人员单方面接触当事人进行分析调解。在实践中，这两种方式各有利弊。其次，行政调解的程序并不规范，通常是双方当事人到场，行政调解人员在场，那么调解工作就开始了，既没有当事人的申请也没有行政调解人员的告知与记录，既没有流程的规定也没有期限的限制，这就特别容易造成当事人的权益得不到及时有效的保障，调解展开拉锯战等问题。
　　另外，虽然行政调解制度有许多良好的功能优势，但是在社会实践中发挥的作用并没有达到预期的效果，其中一个很重要的原因就是行政调解协议的效力问题。最高人民法院制定的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中对行政调解协议的效力作出了规定，使行政调解制度在效力上得到某种程度上的完善，但是在实践中存在不足，仍需改进。
　　二、国外行政调解制度的借鉴
　　行政调解制度自产生之初就对保障公民的权利、规范政府的行为、化解政府与公众之间的隔阂等起到了极大的作用。自1809年行政调解制度产生于瑞典起，外国的行政调解制度经历了两百年的发展，至今已经比较成熟，各项制度也比较健全。大陆法系国家、英美法系国家的行政调解制度之间是很多差异的，总体来说各有利弊：前者独立性更强，行政调解机构和行政调解结果更具权威；后者受案范围更广泛，处理纠纷时更加直接等。在了解国外的制度的同时，也要借鉴域外的各种经验，完善我国的制度。
　　第一，保证行政调解的独立性和中立性。行政调解是将双方当事人放在平等的地位上，互相表达真实意愿，自由沟通，并且最后达成合意、形成双方都接受的调解协议的过程。只有保证了行政调解的独立性和中立性，才能保证整个行政调解的过程不会因为外力的影响而丧失了本应有的公平公正，实现其自身价值。并且能避免人民对行政调解丧失信心和欲望，并且还能帮助维持行政调解组织的权威和公信力。
　　第二，保障与提高行政调解的公信力和权威性。行政调解的主体的权威性越高，其调解的结果就越容易为双方当事人所接受并履行，调解结果被接受并履行的概率越高也从侧面反映了行政调解主体的公信力越强。行政调解主体的权威性高，就能保证行政调解不受其他外力的影响，并且能够得到当事人充分的信赖。要想保障和提高行政调解的公信力和权威性，大环境来说需要一个好的以法治政府为背景的服务型政府的支撑，一个拥有良好法治秩序的社会，具体来讲，则需要一个有效衔接、良好配合的行政体系、专业化的行政调解手段。
　　第三，构建专业化行政调解制度。构建专业化的行政调解制度，首先程序要专业化，专业的程序才能保证整个行政调解制度有序稳定的进行；其次实体规范要专业化，专业的实体规范能够为行政调解程序进行的过程提供依据；最后调解人员要专业化，调解人员是行政调解过程中极其重要的因素，调解人员的素质直接决定了调解工作的进度、调解结果的好坏、工作程序及结果的合理合法与否等。
　　三、我国行政调解制度的完善
　　（一）完善行政调解制度的相关立法
　　第一，行政调解专门立法化。对于立法应当规范的内容，调解主体的权限、双方当事人的权利义务、行政主体的受案范围、程序中所存在问题的解决措施、调解结果的效力等应作出具体明确的规定。第二，通过法治理念的宣传推进行政调解制度的传播与发展。引导当前的社会环境，向公众传播纠纷解决方式的多元及利弊，帮助公众选择适合自己的解决纠纷的方式，提高纠纷解决的效力与效益，降低司法压力。
　　（二）扩大行政调解制度的适用范围
　　关于行政调解制度的适用范围，我国规范性文件并没有明文规定，但是传统行政调解制度对此也有一个虽不明确但一直执行的标准。即当事人就自己面临的问题选择纠纷解决方式时，必然要面临自己的纠纷是否属于该纠纷解决方式的范围的问题，因此明确行政调解制度的适用范围非常重要。而行政调解制度作为多元化纠纷解决机制中重要的一部分，其应该得到广泛的适用，其范围不能局限在现有的法律法规之内，但也不能盲目扩大到所有领域。比如，我们可以适当扩大行政调解制度所能够解决民事纠纷的适用范围，也可以将部分与行政主体行使职权有关的行政争议也纳入行政调解的范围。
　　（三）明确行政调解的法律效力
　　如果双方当事人都参与了行政调解，并且在平等协商之后达成了一个双方满意的方案，那么双方当事人就会在行政主体的主持下制定了出一份行政调解协议。然而，对于不履行行政调解协议的情况应当如何处理，现行法律、法规里并没有十分明确的规定。一份没有执行力的协议，在当事人不履行自己的义务时，便成了一张废纸，这无疑降低了行政调解的公信力和权威性，削减行政调解主体工作的积极性。实践中，一般当事人都会依据诚实信用原则等主动履行义务，但是面对当事人违背行政调解协议的现状时，加快完善步伐以确定行政调解协议的法律效力十分必要。虽然最高法在其颁布的《意见》中规定了行政调解协议的民事合同性质，但仍需相关的立法加以明确，并增加其他相关程序规定以辅助其权力的实现。
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　　作者简介：刘孜怡（1992-），女，山西人，山西财经大学2014级硕士研究生，院系：法学院，研究方向：经济法学。
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