澳门产业横向多元化的探索
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作者: 李 红
摘要：从边境产业多元化的矛盾规律出发，文章在检视边界效应及澳门博彩业的“挤出效应”之后，提出澳门产业纵向与横向多元化协调发展之必要，并通过珠澳跨境工业园区的案例，说明处于弱势的澳门产业横向多元化与跨境产业园区的发展，有赖于政府产业政策、跨境合作规模、边境区位效应发挥以及基础设施与管理机制等的配合，澳门不应因某些产业一时的枯荣而放弃产业横向多元化发展的努力。
关键词：澳门；珠海；边境；产业结构；横向多元化
中图分类号：F121.3
文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2009)07-0039-06 收稿日期：2009-06-05
一、引言：边境产业多元化的困境及澳门产业横向多元化概念
从生产与消费的博弈竞争层面看，专业化生产、规模经济与多样化之间，本身存在着矛盾(Dixit，A.K.&Stig!itz，J.E.1977)，而对边境来说，表现更为明显：位于国境线一侧的边境地区，因跨越边界使运输成本增大，亦因受制于当地国际关系格局、服从于所在国家发展战略或服务于腹心地区发展之所需。故各国的边境产业结构与发展过程通常较为特殊，表现为小规模或微型、强波动性与随机性(临时性或短平快)、依附性或服务性、结构单一和偏门(或畸形)以及非工业化倾向(李红，2008)。可以说，在一定时期，边界对产业集聚与经济规模发展起着限制或逆向的分割作用，在另一个时期，则起着集聚作用；因而，边境一般是产业较为单一而缺乏多样化选择、往往采取灵活处理或特区型管理的地区。产业规模集聚与多元化发展的矛盾尤为突出。澳门产业，具有边境经济的诸多特征，也面临大多数边境经济所存在的困境：既要成为2008年末颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》所构想之“世界旅游休闲中心”，也要避免高风险的博彩业一业独大，走产业多元化道路。作为规模积聚与多元化矛盾的一个典型，本文通过案例分析澳门产业多元化的路向。
所谓“横向多元化”(Chart，s.s，2006)，是指与产业纵向多元化――上游产业向下游产业一体化关联发展――相对应的、向其它(另类)产业发展的多元化。特别是对澳门而言，就是向非博彩产业或与博彩业逆相关产业的拓展。
二、澳门产业多元化的愿景与现实
对于作为微型经济的澳门，其产业结构调整与多元化发展的理论与政策探索，已有十余年研究。在学界层面，从澳门回归前对发展加工业及高新技术产业的讨论，到回归后对经贸服务平台、会展业、中医药产业、制造业、物流业、文化及创意产业的探索，不绝如缕。关于“澳门产业多元化”的学术论著，在澳门和内地都时有发表。在政府层面，特区政府的年度施政报告，从2000年度强调“旅游产品多元化”，2002年度提出“维持产业结构的适度多元和均衡”，到2004年度开始致力“实现产业的适度多元化”，旨在透过内地与港澳紧密经贸合作安排(CEPA)的制度创新，以及跨境工业区的有效落实和政策扶持、申报世界文化遗产成功等机遇，协助和鼓励传统工业升级及转型，引进有利产业升级的新项目。持之以恒推动产业结构的适度多元化发展，实现产业结构的优化与经济协调发展。2006年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》在结尾部分提出“支持澳门发展旅游等服务业，促进澳门经济适度多元发展”，首次把澳门的产业发展列入国家发展规划，体现出中央政府的战略考虑。至此，澳门的产业多元化路向逐步清晰。并成为澳门各界及中央政府的共识。
另一方面，澳门产业多元化的实践步伐也在加快。特区政府配合中央和周边地区发展战略推出多项政策，打造澳门作为“三大服务平台”(即中国内地特别是粤西、泛珠三角商贸服务平台；内地与葡语国家经贸联系与合作服务平台；全球华商联络与合作的服务平台)，利用CEPA、内地居民赴港澳个人游(“自由行”)以及“澳门历史城区”成功列入世界文化遗产等机遇，发展旅游、商务会展、离岸经济及跨境工业等。目前，澳门已集聚形成以博彩业为主体，酒店、会展、旅游与零售、珠宝与典当、建筑与地产、金融以及培训等等为服务的博彩旅游产业群。
不过，总的来看，博彩产业内部上下游之间的相关度及纵向产业一体化在提高，产业链条延伸、拉长，出现集聚效应，来自博彩业的直接税连续6年占澳门总税收70％以上，税源单一局面未有改变，而博彩业与成衣、纺织、食品等制造业之间却出现逆相关，即博彩产业发展对非博彩业产生挤出效应――抬高人工、地租、运输等经营成本，吸走制造业人力资源等。制造业占当地生产总值(GDP)的比重，从1980年代末的20％左右下降到1990年代末的10％以下，当前，不足3％；制造业在职员工，由1987年的7.1万人，逐年减少，到2009年首季减至1.9万人。而博彩业雇员则从2004年的2.1万人增加到2008年初的6.8万人，2009年首季为6.5万人。
三、适度多元化的辩证统一：纵向与横向发展的协调关系
尽管产业多元化已经成为澳门各界的共识，不过，近几年来各界对“适度多元化”之“适度”的理解，观点各异。归纳起来，大致分为两个方面：
一方面，是强调完全依靠市场导向，根据市场的选择和澳门的产业现状、基础，依循经济发展的路径依赖，尊重现实产业基础与产业优势(博彩业)，以较小的成本循序渐进地实现多元化。认为澳门产业结构的适度多元化，其方向应是“垂直式”而非“横向式”，应该是原有优势产业――博彩旅游产业链的延伸，是(博彩)产业内的多元化(chan，s，s，2006；澳门经济学会，2007，2009)。简单说，这种观点认为发展澳门产业，就是发展博彩旅游产业群，或者，如澳门特区政府近年的《施政报告》所言：以博彩业为“龙头”或“龙头产业”，会展、旅游、金融、餐饮、地产等(民间称为“龙身”与“龙尾”的)产业为支持、服务的产业集群。
另一方面，主张抓住中国与东盟区域合作、CEPA、申遗成功、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》颁布等良机，以政府战略产业政策手段在博彩业之外培育新增长点，发展澳门的制造、加工、物流、科技、文教、创意等产业，以避免博彩业一业独大及其波动发展带来的社会经济高成本与高风险。简单说，所谓澳门产业的“横向多元化”，即是澳门产业向非博彩业产业的发展，是澳门产业结构中非博彩业比重的提高，区别于博彩业产业集群内部产业链纵向延伸的多元化。其途径是在博彩业领域外另立的新产业体系――主要包括一般制造业、出口加工业、文化产业、教育产业、中医药等科技产业等。
应该说，目前主张纵向多元化观点的是主流。横向多元化在理论与现实方面都处于弱势，而且由于博彩业的“挤出效应”，似乎澳门产业的纵向多元化与横向多元化是相互矛盾的。其实，两者未必不能协调起来，关键之一要看政府产业政策与市场均衡调
节之间关系的把握。笔者以为，在纵向与横向多元之间做出协调发展，正是“适度多元”的要义。因此，不能因过去几年澳门博彩业的爆炸性增长与博彩产业集群纵向多元化的快速发展而废弃产业的横向多元化，也不应因某一横向多元化努力遭受困难而断言其不可行，一纵一横、一张一弛，要平衡、适度。而今，应更多关注处于弱势的横向多元化的发展。
四、产业横向多元化的尝试：珠澳跨境工业园区
(一)珠澳跨境工业园区概况
珠澳跨境工业园区于2003年12月5日经国务院批准设立，位于珠海拱北茂盛围与澳门西北区青洲之间，首期总面积0.4平方公里，其中珠海园区面积约0.29平方公里，澳门园区面积0.11平方公里。园区规划以发展工业为主，兼具物流、中转贸易、产品展销等功能。在统一规划的前提下，珠海园区、澳门园区分别由珠海市人民政府、澳门特别行政区政府管理。双方共同设立相关协调机构，负责整个工业园区内需要双方共同处理的事务。
珠澳跨境工业园区最早是由澳门部分成衣界人士在2002年提出，初时称为“封闭式边境工业区”，旨在应对2005年全球纺织品及成衣配额制度取消对澳门所带来的冲击，防止澳门本地成衣制造企业大规模北移，影响本地就业及经济多元化发展。在政策上，园区充分利用CEPA实施带来的机遇，实现珠澳两地优势互补、资源共享和共同发展；在区位上，发挥珠澳边境“一国两制”的优势。在一国之内、不同制度前提下，开展跨境区域经济合作，为澳门经济多元化以及珠三角、泛珠三角区域合作提供一个发展与服务平台。园区被多个媒体报章称为“全国第一个跨境工业区”，和“首个并目前唯一同时享有‘保税区+出口加工区进出口税收政策+专用口岸’三重特殊监管政策的特殊区域”。此外，珠海园区专门口岸为区内企业提供24小时全天候服务、对货物进出口采取“一次申报、一次审单、一次查验”的新通关模式，园区设有先进信息化管理系统与区内企业相连，大大提高通关效率。园区于2006年12月8日正式开通启用。2007年4月8日，海关总署颁布的《中华人民共和国海关珠澳跨境工业区珠海园区管理办法》正式实施。至2007年底，珠澳跨境工业园区运营一年余时，有67家企业落户，其中珠海园区40家，澳门园区27家，投资总额超过2亿美元。但到2009年初，根据笔者的调查，园区中珠海一方的企业只剩下几家在正常运作，22万平方米的建筑，约有18万平方米处于闲置。而澳门一方，由于通过在水域填土造地，得了11万平方米的园区，后来成为地产开发项目。转手买卖、转租，土地和厂房不断增值，只是原来计划要延伸澳珠之间的加工业和要挽救澳门的制造业，没有发展起来。
(二)对澳珠跨境产业合作及澳门产业横向多元化的思辨
在上述这一系列跨境合作大事当中，我们看到，珠澳(及内地)从高层到民间不同层面的跨境合作博弈与机制构建。但是，在调查中发现，各界对跨境工业区的褒贬却不一，而且，随着时间的推进，反思的声音日显，直接影响到澳门产业的横向多元化。
珠澳跨境工业园区创建的初衷在于应对全球纺织品及成衣配额制度取消对澳门带来的冲击。防止澳门本地成衣制造企业大规模北移。因此其定位于：以纺织服装业为主，逐步建设成高附加值的品牌时装设计、生产和配销中心。它的启动实现了珠海与澳门资源的优势互补，并为国内相关地区的区域经济合作提供了示范作用。对于产业多元化，跨境工业区对澳门有积极的影响：第一，澳门产业多元化可以得到持续发展，跨境工业园区为粤澳合作发展多元化产业提供平台：第二，澳门劳动密集型产业可以得到纵深发展……珠澳跨境工业园区的成功运作将为泛珠三角横向经济合作区的开发提供决策参考。不仅成为中央政府实施“一国两制”，支持澳门经济社会繁荣稳定的政治决策，也是海关创新监管模式、整合特殊监管区域功能、实行优惠政策迭加的有益尝试(蔡岩红、孙海波，2007)。“‘跨境工业园区’的建立和发展，可以说是在新时期澳门与珠江三角洲地区推进经济合作的新尝试和新模式。”(澳门经济学会，2005)
珠澳跨境工业园区的目标应该说是多元的：挽救澳门制造业和经济、防止澳门产业空洞化；利用珠澳边境地区的“一国两制”制度优势、澳方的经贸市场网络优势以及珠三角的劳动力与土地资源优势，壮大具有竞争力的制造业；培育跨境经济“增长极”，支持珠澳产业结构多元、平衡地发展及经济繁荣、社会稳定等等。但是，这样宏大的目标，却没有相对应的大面积园区规模与高度统一运作机制作保证，园区产业的市场定位也不清晰。
目前的跨境工业园区，几乎成了一块仓储地。从政府当中也可以看出工业园区发展存在的问题，例如，2008年6月公布的《中共珠海市委、珠海市人民政府关于建设生态文明的特区、争当科学发展示范市的决定》提出：促进保税区功能转型，推动珠澳跨境工业园区转型提高。其实，至2006年正式开通启用时，珠海园区的交通工具及员工宿舍、企业车辆入园审批等配套设施及政策并没有相应供应，这些都对入园企业造成很大不便。除在运行之初遇到的园内配套政策及设施外，在其落成不久，珠澳跨境工业园区遇到更大的挑战：澳门实行赌牌改革，加上大幅度增长的“个人游”旅游业，博彩业异常快速地发展，澳门核心经济服务业强势增长，整体经济改善。至此，澳门业界已不再重视珠澳跨境工业区的“救经济”作用了。相反，出口工业却进一步萎缩。因此可以说，珠澳跨境工业园区“生不逢时”，现在已由当初的“万千宠爱”变为“爹不疼、娘不爱”的“弃儿”(永逸，2008)。
具体而言，澳门园区与珠海园区，初时是设计为一个园区，人员、资金、物资在澳门和珠海两个园区中间可以自由流动。这样，有些工序，比如制鞋中的主要制作工序，是在珠海园区一方，最后的加工工序，是在澳门园区，然后，以澳门为产地，出口到欧美。2005年之前，澳门在国际市场有纺织品配额。而内地没有，利用这一点，让工人可以从珠海园区直接进入到澳门园区，利用珠海廉价的劳动力和地价，并将产品以澳门的名义打入国际市场。但后来，(1)在商谈过程当中，澳方认为，整个澳门是个自由港，所以坚持对澳方一侧的园区不围网，与澳门一侧非园区不设置隔离网，因而园内外的优惠政策一样。但由于澳方不围网，使得珠方的通关口岸一定要设在边界处，接着澳门方也把口岸设在边界处，结果造成两个园区割裂――跨境工业园区被边界分为两部分，由澳门、珠海分别管理，这与“跨境”的宗旨背道而驰。珠海园区与澳门园区没有形成一个统一的园区，实际上不是跨境园区，而是两个挨着的工业区，造成企业运作要经过多次报关，比区外的报关还复杂――非园区的企业报关只需两次，而园区内企业的报关则需要三次(即园区关卡入口、园区内珠方对澳出口以及澳门入口)，比园区外还复杂，提高了厂商经营成本，无法吸引企业。由于存在边界通关口岸
的阻隔，人员、物资等都不能自由地流动，所以。园区没有达到原先设想的人流、物流、信息自由流动目标。(2)2005年后国际配额制度发生了变化，内地也有了配额，所以澳门方的配额已经不起作用；(3)因为地价被炒作，所以厂商进人园区后发现经营成本很高；(4)园区内配套的设施，如工人居住方面的设施等等，开园时没有准备好；(5)按照经济总量GDP所产生的引力分析，澳门对珠海的引力更大，所以，珠澳跨境工业园区之中珠方的面积(0.29平方公里)比澳方面积(0.11平方公里)宽，这是合理的。以2007年珠澳双方的经济总量计算，澳门的现价GDP为1536.1亿澳门元，珠海市为886.8亿元。按2007年人民币对澳门元的平均兑换率(100：105.6)计算，澳门的经济产出总量(1454.6亿元)约珠海规模的1.6倍。但是，整个工业园区只有0.4平方公里的面积、几十家企业的容量，这样的规模实在太小。(6)再往前追溯，对开发区性质事先缺乏深入论证，可能是导致珠澳跨境工业园区现今没有收到应有效应的原因：当初，珠海不是很同意进行跨境工业园区开发，而澳门则很想开发。但没有充分论证。这些因素综合作用，使得园区现今没能让双方达到原先设想的效果与目标(本段内容来自笔者对澳珠双方专家学者的实地访谈)。
(三)未来的可能发展方向
珠澳跨境产业合作的未来发展，是个大课题。结合区域合作发展态势以及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》提出的规划建设珠澳跨境合作区、珠澳跨境合作区，作为加强区域服务业、高新技术产业等方面合作载体的目标，已有专家学者指出，应将横琴开发与粤澳文化产业合作、澳门大学赴横琴办学及横琴文化教育基地建设等方向相统筹，延伸产业空间，发展新型的澳珠跨境产业园，或将珠澳跨境工业园区更名为“珠澳发展文化创意产业园区”，或发展服务业延伸的文化产业或新型制造业、新兴产业、相关支撑产业(冯邦彦等，2007；左连村等，2008；左连村，2009；《澳门研究》编辑部，2009；郝雨凡，2009等)。篇幅所限，这里仅结合澳门产业的横向多元化与澳珠两地跨境产业园的未来发展，作为补充：(1)可考虑利用中国与东盟区域经济一体化合作机遇以及澳门和广东对东盟地区绵密的经贸网络、澳门初具形态的“三大服务平台”等“地利”或边境区位优势，调整珠(粤)澳跨境产业园区的市场与功能定位。(2)运用CEPA及其多个补充协议的“天时”，在放弃澳门不具人力资源及成本优势的低端制造业的同时，在跨境园区中选择发展澳门和珠海具有比较优势的科技型制造业和服务业。(3)借港珠澳特别合作区构建、港珠澳大桥兴建等港澳与广东的“人和”因素以及珠三角产业转型、环境友好与资源节约等新型态经济发展等良机，扩大跨境产业合作的规模，把横琴岛开发考虑到珠澳跨境工业合作之中，细化各产业的跨境协调管理机制。
五、结语
产业的规模集聚与横向多元化发展之间。存在着矛盾困境，在澳门这样的边境区域与微型经济，这种矛盾、张力表现尤为明显；边界的分割效应与产业集聚之间相互制约，加上其它因素，使得产业的横向多元化受困。
在澳门产业垂直多元化的支持者看来，珠澳跨境工业园当前面临的困境恰恰说明澳门产业横向多元化的不可行。但是，仔细分析足以发现，这样的判断是草率的。事实上，是边界分割、规模限制以及服务配套设施、市场变动等因素影响了跨境工业园效应的发挥，也是博彩产业纵向的多元化挤压了跨境工业这样的澳门产业横向多元化。故此，不能用跨境工业园的现状证明澳门产业横向多元化不可行。
利用澳门与内地的“一国两制”互补优势，推动澳门产业适度多元化，保证特区经济持续发展与社会繁荣稳定，是各界的共识，而在适度多元化实践进程中，推陈博彩旅游产业内部的纵向多元化与出新非博彩产业的横向多元化之间，有待保持平衡、协调，以达致适度多元。新近的《珠江三角洲改革与发展规划纲要》将澳门定位为世界旅游休闲中心，也并非说明澳门可以放弃横向产业多元化路子。考虑到博彩产业对弱势非博彩类产业的“挤出效应”，因此，需要通过政府产业战略政策推动后者的发展，通过发挥边境区位优势抵消边境分割效应。其中，澳珠之间发展非博彩业的跨境产业园区，对接两地的要素与产业，是不应放弃的一环。
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