论政府干预与金融发展的协调问题
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作者: 赵华杰
摘 要:正确处理国家、地方及银行利益,找到三方认同的平衡点,是各级政府及金融机构共同面对的课题。本文通过对吕梁市构建金融生态环境、促进经济发展的案例分析,总结了地方政府干预金融的手段,研究了其发展轨迹和存在的问题,提出了协调政府与银行关系的对策建议。
关键词:金融发展;政府干预;协调
中图分类号:F830文献标识码:A文章编号:1007-4392(2010)04-0033-03
在社会主义市场经济下,金融和财政一样是国家促进经济发展的工具,必须符合国家的发展战略。在微观层面则不同,政府与金融的关系,更多地表现为互相支持与互相配合的协作关系。如何使这种协作在有利于国家、有利于银行且能够服务地方三方面找到平衡点,是政府及银行共同面对的课题。本文通过分析总结吕梁市政府利用行政管理、宏观调控等政府职能,促进金融机构服务地方经济主要做法,分析了当前政府干预金融的发展趋势及成因,并对新时期地方政府干预的目的、方式、效率做出一定评价,提出了合理通过政府干预,促进区域金融市场建设,提高城乡金融资源配置效率的对策建议。
一、地方政府干预金融发展的主要做法
(一)提供公共信息服务,搭建银企和谐发展平台
从1998年起,吕梁市就根据国家产业、环保、货币信贷等政策要求,不断改善政府服务职能,努力搭建银企合作平台,以促进地方金融业和地方经济的发展。具体做法为:一是制定金融支持地方经济发展的信贷政策指导意见。先后发布了涉及金融支持中小企业发展、主导产业结构升级、下岗职工再就业、“两区开发”、双百双千、生源地助学贷款和新农村建设等信贷政策指导文件,引导金融机构不断优化信贷结构,服务地方经济社会发展。二是建立政、银联席会议制度。形成了政府领导,人民银行牵头,经济管理部门和金融机构参与的政、银联席会议制度,通过互相交流经济金融政策信息,分析经济金融运行形势,协商解决经济金融运行突出问题。三是建立银、企协作制度。建立了吕梁市重点建设“项目库”,对经过论证符合产业、环保政策规定、适合地方经济发展战略,有发展潜力的项目统一纳入市县重点建设“备选项目库”,然后再由相关企业提请金融部门自主选择。
(二)加强金融法制建设,营造公平有序的金融市场环境
为给金融发展创造一个公平有序的市场环境,吕梁市政府不断加强金融法治建设,全力保护金融产权,坚决遏制恶意信用欺诈和逃废金融债务行为。一是坚持开展全民普法教育。每年都要在全市范围组织普法考试、知识竞赛,全面提高政府、企业、居民的法律意识;二是妥善处理企业改制与金融债权维护的关系。在企业合并、分立等过程中,人民银行和债权金融机构都能通过参加地方政府成立的企业改制领导组或资金清算组,监督企业改制行为;三是推进依法清收不良贷款的工作。为支持国有银行股份制改造和农村信用社改革工作,吕梁市政府在全市13个县(区、市)统一成立了“清理不良贷款领导组”,要求法院、公安、工商等部门多方联动,严厉打击涉及金融领域的各类违法犯罪行为,全面清理金融纠纷案件的审理、执行情况,提高金融纠纷案件的审结率。
(三)开展诚信社会建设,改善金融生态环境
在地方政府领导下,吕梁市各县市普遍建立了由央行推动、各职能部门配合,金融机构、企事业单位和城乡居民个人广泛参与的金融生态环境建设工作机制;形成了工商、税务、质量监督、环保等部门配合支持人民银行企业、个人信用信息基础数据库建设的工作制度;开展了“名牌产品”、“驰名商标”、“著名商标”、“知名商标”和信用企业评定活动;推进了信用农村建设工程,培养出信用村镇(社区)977个、信用户57324户、信用市场41个,信用商户3735户。政府、金融、企业、居民全方位的参与活动,极大地提高了吕梁人民的文明守信意识,减少了银行信贷风险。
(四)发挥财政调节职能,支持地方金融改革发展
一是投资支持农村信用社改革。到2009年末,为支持农村信用社改革,吕梁市财政拨付农村信用社改革扶持资金4.39亿元,返还营业税、所得税1.14亿元,提供票据置换利息4000万元;二是投资建立融资担保体系。为促进融资担保体系的建设,吕梁市政府每年都要从企业所得税留市部分中拿出5%累积到各县市担保基金账户,为企业贷款提供融担保服务。吕梁市还由财政出资20000万元,成立了吕梁市中小企业担保公司,专门从事对中小企业贷款的担保服务;三是重金奖励有贡献的金融机构。2005年以来,吕梁市政府每年要拿出300万元,奖励对支持地方经济建设作出突出贡献的金融机构。
(五)推动新型金融主体创新,弥补金融市场缺陷
一是建立扶贫资金有偿使用小额信贷组织。为解决城乡地区弱势群众贷款难的问题,2006年吕梁市使用政府投资90万元在6个自然村,试点建立了扶贫资金有偿使用小额信贷组,专门为当地农村提供小额信贷服务;二是建立贫困学生助学基金。如交城县政府采取“政府出一块、企业捐一块”的方式成立了“毛泽东助学基金”,专门向无力支付首期学费的贫苦大学新生提供一年期入学贷款支持;三是设立小额贷款公司。为解决中小企业和其他城乡弱势经济群体的贷款难题,2008年9月,吕梁市政府根据国家建立小额贷款公司有关政策意见精神,制定了吕梁市小额贷款公司试点办法。到2009年年底,吕梁建立小额贷款公司16家,资本金达到10亿元。
二、地方政府干预金融的发展趋势
(一)地方政府掌控新型金融主体的市场准入、退出
按照人民银行有关“建立小额贷款公司”精神,2008年5月,吕梁市政府也开展了小额贷款公司试点工作,“授权吕梁市财政局为市政府小额贷款公司的主管部门,对经领导组核准的小额贷款公司的设立、变更、终止等事项进行审核、批复”,日常监管则由“吕梁市银监局牵头,市人行、工商、公安、财政、金融办组成监管组,负责对小额贷款公司的监督管理”。该办法规避了银行监督管理部门金融市场准入、退出管理,也为地方政府控制地方金融提供制度保证。
(二)地方政府积极成立金融控股集团
据报道,我国组建地方金融控股公司的典型模式是利用地方政府控制的大型企业集团以“换股”、注资入股等方式对分散的地方金融机构如农村信用社、城市信用社等进行整合,从而实现对地方金融资源的集中控制。由于地方政府主导的金融控股公司属于典型的中央集权式的经营管理组织,其不仅能成为地方政府控制和联合金融市场的主要渠道,而且还能够通过政府对控股母公司人员的任命,突破政府不能强迫金融机构发放贷款的法律约束,实现对金融资源配置的直接干预。
(三)政府为金融部门寻租提供合法化保护
商业银行作为经营货币的特殊企业,支持地方经济发展既是其自身存在发展的需要,也是金融企业应当承担的社会责任。由于县域金融资源持续外流,地方政府为了解决中小企业、弱势经济、民生经济无处融资的问题,通过采取向金融机构、金融监管部门颁发突出贡献奖荣誉及奖金的方式,“调动”金融机构支持地方经济发展的积极性。这种政府主导下的商业“奖励”行为,实际上是政府为金融部门权力寻租提供合法化保护。
三、地方政府干预金融产生的“失灵”问题
(一)过分干预微观经济运行对金融发展的影响
出于对经济增长的热切需求,一些地方政府热衷于招商引资活动,甚至直接利用财政资金进行配套支持。尤其在欠发达地区,地方政府为了促进百姓增收,往往采取“财政出一块、企业出一块、金融机构出一块”的方式,大规模发展特色经济,由于事前考察不足、事后市场变化,导致试点项目失败,财政资金、银行信贷资金出现损失。
(二)(政府官员)个人干预行政化对金融的影响
一些地方存在政府官员办实体、政府官员参股实体或官商勾结的现象,以致一些政府官员能够假借政府机关公权力的影响要求金融机构为关系企业发放贷款,提高服务,这既影响了金融机构的自主决策,也影响了政府干预的声誉。
(三)限制金融机构经营活动
由于一些国有商业银行长期不为地方经济提供信贷服务,地方政府为了减少资金外流,要求所辖企业、单位、团体到当地能为当地提供信贷服务的金融机构开设账户,从而限制了国有商业银行的经营活动。
四、发挥政府干预职能,促进经济金融发展的建议
(一)发挥宏观调控职能,加快科学发展
经济决定金融,持续健康的经济基础是金融发展的前提。地方政府要加强对经济、社会发展的统筹规范,增强宏观政策意识、大局意识和科学发展意识,要综合地方的区位优势、资源禀赋和经济基础,统筹规划地方产业布局,通过促进传统产业新型化,新型产业规模化,发挥产业集聚效应,防止经济大而全、小而全,低水平重复建设,切实转变经济发展方式,提高经济运行质量,为金融机构的稳健经营提供持续发展的经济环境。
(二)发挥公共服务职能,促进银企协作
地方政府在为经济金融发展提供水、电、通讯、交通、文教、卫生等公共基础设施服务的同时,要注重通过建立银政协作、银企协作,召开经济金融形势分析会议等方式,畅通公共信息渠道,改善银政、银企信息不对称的问题。要高度重视区域金融业的发展,制订金融业发展的中长期规划,统筹区域金融业发展,要建立经济金融信息交流制度,定期分析经济和金融形势,共同研究解决地方经济金融发展面临的重大问题,努力促进实现地方经济发展战略与国家金融政策的有效对接。
(三)发挥组织协调职能,创优信用、法制环境
地方政府要大力推进社会信用体系建设,健全中小企业信用担保体系,发展中小企业中介服务组织,建立信用监督和失信惩戒制度,完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的金融市场监管体系,规范经济管理机关的管理行为,为金融发展提供良好的市场环境和法律保证。
(四)发挥体制创新职能,推动金融市场竞争
地方政府要进一步发挥金融市场建设的推动作用,加强对新型金融主体创设工作的组织、引导工作,通过公开透明的制度建设,让社会公众清楚新型金融主体的创设条件、申办过程,督促有关部门放宽县域金融市场准入条件,促进私人银行、小额贷款公司、村镇银行,以及农村保险、信托、租赁等新型金融主体发展壮大,鼓励各家金融企业同台竞争,在竞争中求发展,同时配合管理职能部门维护良好的竞争秩序。
参考文献:
[1]《地方金融控股集体胎动 政金博弈再现新局》,21世纪经济报道2008-05-05。
[2]《关于表彰吕梁市级金融机构2008年度支持地方经济发展的通报》,吕梁市人民政府办公厅吕政办发[2009]107号文件。
[3]《关于在全市进行小额贷款公司试点工作的通知》,吕梁市人民政府办公厅吕政办发(2008)104号文件。
(责任编辑钟辉)
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