社会资本方私企参与PPP项目的现状与问题探讨

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　　摘 要 新常态下，我国对PPP项目相当重视，近5年来出台200多项PPP领域有关的政策，但落地率不高，社会资本方私企参与度不高。本文主要分析私企参与PPP项目过程中受法律法规不完善、地方政府契约意识不强、融资难以及自身专业度、认知度不足等因素影响，在承接PPP项目时融不到资金、不能取得合理的收益，致使项目不能成功落地的现状，然后提出PPP模式在应用过程中存在配套的法律法规保障体系不完善、经济核算标准不统一、中间机构有失公允、PPP项目体系监管协调不到位等问题，并针对性地给出相关问题的应对措施，希望能够对以后PPP项目的运行提供帮助，有助于PPP项目的成功落地。
　　关键词 PPP项目 社会资本 合理利润率
　　一、前言
　　PPP模式的运用是推动我国新型城镇化发展的主要融资方式，是经济新常态下优化营商环境、转变政府职能、减轻地方政府财政压力的主要方式。本文从社会资本方私企参与PPP项目过程中法律法规体系的保障性，经济指标核算的标准性、统一性，政府的契约意识、职能转变的重要性，体系缺乏有效监管、私企自身局限性5个方面展开论述，以期说明社会资本方私企在参与PPP项目时存在的问题及应对解决策略。
　　二、PPP模式的概念
　　PPP模式是一种公私合作关系，即政府和社会资本方在基础设施建设和公共服务领域的一种合作关系，社会资本方承担设计、建设、运营和维护等工作，通过政府付费或使用者付费获得合理的投资回报。政府负责公共产品或服务的价格、质量监管，保证公共利益的最大化。社会资本方包括国有控股企业、私营企业、混合所有制企业等各类型企业，或其组成的联合体。
　　三、社会资本方私企参与PPP项目存在的问题
　　（一）国家法律法规不完善
　　PPP项目在我国处于初步发展阶段，相关的法律法规体系不健全、制度不完善、标准不统一。如财务指标的计算公式存在适用时间、主体、范围不清晰，标准不统一;资产转移、税收、社会资本方退出等方面制度法规存在空缺;两评一案（物有所值评价，财政承受能力论证，初步实施方案）中收益的计算中不考虑税收，造成准备阶段的“高估冒算”对社会资本方投资决策造成误导;政府付费的项目存在地方政府补贴中央政财的税收的现象;社会资本方真实的投资收益是在融资具体方式确定下来以后方可准确核算，相关规定中对其没有补充措施，最后造成社会方投资收益太低，不及银行存款利息收益，致使项目在前期耗費了大量人力、物力、财力后，万里长征只差一步而功亏一篑。
　　（二）政府契约、职能转变方面的问题
　　对城市基础设施的建设而言，一般项目投资大、利润低、周期长，社会资本方需要依赖政府财政支持方可获得最终利益。因此，一旦政府方发生违约等状况，将会导致企业陷入窘境，经济损失严重，尤其是中小型企业，很容易发生资金链断裂的问题。受长期以来官本理念的影响，政府一般处于绝对领导地位。PPP模式下政府方仍占有主导地位，企业方处于弱势角色，一般不能自主实现经营权利的管理和控制。很多PPP项目在完成可行性研究后就开始启动PPP前期工作，项目招标和签订PPP合同时，均是采用的可行性研究报告中的投资估算值，其误差较大;中介机构做实施方案时采用的财务模型存在不规范;付费的起初点和付费的时点与融资还款的时点错配;绩效考核机制缺少可行性等，而政府方缺少调整机制，一味地强调企业的责任、义务，但是并不考虑企业方的利益，这一状况严重违背了市场经济发展的一般规律。这种借助政治手段替代经济合同的运作模式，严重违背了市场经济规律，也与国家大力推动PPP模式的初衷相背离。
　　（三）社会资本方私企融资难
　　我国PPP项目在融资上缺乏多样化的手段，主要原因是我国金融体系尚不健全，在现有体系下能够获得的保障还不够，相关金融管制比较严格，融资受到的限制比较多。对社会资本方私企来说，大部分融资都集中于银行。但是，相比国有企业，私人企业通过银行贷款会存在更多的歧视和限制性条件，难以获得同等待遇，可以得到的融资量较小，需要付出的成本更高。社会资本方私企在融资信用担保方面处于弱势，私企资本的信用担保机构能力有限，想要获得贷款担保相对比较困难。另外，社会资本方私企从资本市场获取融资也有诸多障碍，在发行股票、债券融资等方面，社会资本方私企受到的限制较多，难以有效地通过此方式获取项目融资。
　　（四）PPP项目体系缺乏有效监管
　　目前，PPP项目的运行处于一种没有合理机制管辖的模式，各省市都有自己的一套办事流程，通常都是多方面管理、多层面进行的模式。发改委、财政部应该是PPP项目的主要管理部门，可是从两者的实际工作情况来看，工作职能并没有彻底展开，在具体监控过程中存在较大的差异。很多事情真正在落实到执行的时候，会出现理不清相互之间的关系的情况。PPP模式的建立会对很多的监管部门产生较大的成本压力，各方面的协调都很难达到有条不紊的程度。
　　同时更缺乏对中介机构的监管。当前，PPP咨询机构水平参差不齐，部分机构或从业人员缺乏服务意识、专业意识、职业操守和合规意识，没有站在公正的角度、公允地核算经济指标，存在有意偷换概念等现象，造成虚高的经济指标误导社会资本方投资，最后致使项目不能成功落地或实施后形成半拉子工程、豆腐渣工程。
　　（五）私企自身专业度、认知度不足
　　社会资本方私企除了较难适应大环境中的各种政策变化外，对项目的评估不足，在合作过程中的法律、商业、技术、财务、融资等各个方面的专业性不够，对风险的认识不充分，理解也不够深入。主要表现在：一是认识不足，没有从根本上认识PPP项目的特殊性，风险意识不够，不能有效规避风险;二是缺乏专业的团队，没能在与政府的谈判中，尤其是在经济指标核算、政府付费核算、付款起始时点、时间、税务优惠、退出机制等方面争取到合理利益;三是与政府部门相比，本身处于弱势地位，收益和风险的分担方面存在不对等。 　　四、对策建议
　　（一）完善法律法规体系
　　国家要完善PPP相关的立法，建立一整套完善的法律法规体系，制定一套切实可行、科学、规范、完善的制度和流程;理顺职能部门分工、管理权属，厘清责任和义务，完善法律中关于PPP的盲区，如土地、稅收、审计、退出机制等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力;同时，制定全国性的PPP项目实施指南，包括但不限于PPP法律各方面内容的更具体的操作程序和细节，规范中央部门和各地政府的不同做法。
　　在加快PPP立法的基础上，还要解决好当前与PPP相关的法律法规方面存在的不健全、不完善、有冲突的问题。明确和界定，真正构建一个以PPP法为基础的、协调和完善的PPP法律、法规体系。
　　（二）明晰政府角色定位
　　各级政府要转化思想、转变职能，增强契约意识，切实履行合同约定，优化营商环境。
　　在PPP项目中，政府首先要对自身有清晰定位，应该主动改变过去在基础设施建设中的主导者角色，转而向PPP项目中的合作者、指导者、监督者过渡，最终成为服务者的角色。
　　主要需要做以下几方面的工作：一是项目的合规性，为社会资本方参与PPP项目把好第一关;二是项目可行性研究报告的严谨性，项目建设内容规模、投资总额和收入的口径与社会资本方投资参与PPP项目的口径相符;三是政府付费起始时点、付费的时间点、计算标准化合理性要综合考虑、紧密结合实际情况，增加可操作性;四是建立有效调整机制和补救措施，有效避免核算口径不一致、实际与计划不一致，保障社会资本方和项目公司应有的合理收益。
　　政府要制定系统化的、法制化的便利措施，更专业、更科学地服务于企业、服务于经济发展，更大力度地持续优化营商环境，为社会资本方尤其是私企提供有力保障，维护社会资本方合法权益，让民间资本放心参与PPP项目，全身心投入PPP项目建设。
　　（三）创建良好的融资环境
　　一方面，金融机构应设立专门的PPP项目信贷部门，研发适合PPP项目的特色金融产品，在有效防范风险的同时，解决PPP项目融资难的问题。另一方面，财政部、发改委投资司、央行、银监会等国家政府部门，要针对PPP项目融资制定一套行之有效的法规政策。同时，拓宽融资的渠道，引进世界银行等金融机构融入资金，利用国际金融组织的先进经验，为我国PPP项目创造更便利的融资环境。
　　目前可以从以下几方面入手：
　　第一，放宽对社会资本方私企的贷款限制，降低其融资成本，鼓励国有银行、商业银行、政策性银行对PPP项目予以支持。
　　第二，进一步放宽养老基金、社会基金、住房基金等基金的限制，鼓励相关基金进入基础设施建设领域，支持PPP项目建设，设立PPP项目担保基金，防范相关资金风险。
　　第三，充分利用资本市场激活PPP项目，将PPP项目与证券市场相结合，在充分利用PPP项目资产证券化的同时，加强顶层设计，进一步完善资产证券化政策支持体系。
　　第四，加快出台相关支持PPP项目发展的政策，鼓励金融机构推出新的产品支持PPP项目发展。在创新PPP项目融资手段的过程中，应继续加强金融监管，维持金融市场秩序，防止因片面强调金融创新而出现PPP项目融资混乱的局面。
　　（四）强化监督管理
　　首先，依法监管，监管机构的设置以及监管职责必须以法律的明确授权为依据，依法明确监管机构监督管理范围和监管程序。
　　其次，建议设立综合性独立监管机构，独立于政府行政部门和政府代表方，其权力由国务院授权，有权制定和执行各项监管规章制度，有权制定监管流程、机制，建立PPP全过程风险预警指标、风险控制系统。一方面对项目进行全生命周期监管，保障项目高效推进;另一方面有效解决政府与社会资本方之间的利益冲突，保证政府监管行为的公正、公平。
　　最后，监管参与PPP项目的咨询中介机构。PPP咨询中介机构所提供咨询服务的质量，对PPP前期工作的合规性、运营模式的合理性、PPP合同的公允性以及后期项目履约管理和再谈判有至关重要的作用，对其进行监管可以有效防止中介机构出于利益考虑而失公允、误导社会资本方投资决策致使项目失败的风险。
　　五、结语
　　本文主要论述了PPP项目的起源和定义，从论述中指出我国现阶段社会资本方私企参与PPP项目过程中存在的一些问题，以及分析出现问题的原因，并提出解决办法，希望能够给参与PPP项目的社会资本方私企提供一些帮助，也希望PPP项目在未来发展中能够越来越稳健，真正实现政府和社会资本方的风险共担、利益共享。
　　（作者单位为上海千丰原能源科技有限公司）
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