部门整体支出绩效评价及其路径优化
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【摘 要】 作为财政支出绩效评价的新热点，部门整体支出绩效评价的发展还面临着诸多问题与挑战。文章从部门整体支出评价的必要性出发，重点考察了部门整体支出评价在我国的具体实踐和实践过程中出现的主要问题，提出了我国部门整体支出评价的优化方向：一是在指标设计方面，可借鉴政府部门绩效评价设计各部门指标的基本思路，具体采用共性指标与个性指标相结合、定性指标与定量指标相结合的做法;二是在流程优化方面，要重点抓好法律法规、主体参与、数据平台和结果运用等要素的建设。
【关键词】 部门整体支出; 绩效评价; 指标体系; 评价流程
【中图分类号】 F235.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2019）01-0068-04
一、引言及文献综述
党的十九大报告提出，为完善社会主义市场经济体制，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。这一重要论述将绩效管理提至新的高度。从我国财政预算绩效管理的发展模式来看，以“通过创新，创造绩效”为核心的“创效式绩效管理”是其改革方向[1]。而部门整体支出绩效评价，作为我国财政预算绩效管理创新的最新实践，体现了绩效评价从单一到全面，从局部到整体的转变，符合“创效式绩效管理”的发展理念，因此逐渐成为财政预算支出改革的新热点。
关于部门整体支出绩效评价研究，在国外并没有系统的发展和明确的界定，大多还是融合于政府预算绩效评价的研究过程之中。如Joyce[2]首次提出将绩效评估应用于政府预算，建议决策者只对政府支出目标和总额进行控制，而将支出决策权下放给支出部门;Brizius[3]提出绩效预算是以绩效目标为导向，通过结果计量实现对资源的优化配置;为了使预算绩效评价在实践中有所作为，Kelly et al.[4]将绩效评价方法之一的平衡计分卡引入预算绩效管理过程中，就此而言，部门整体支出绩效评价也伴随着预算绩效评价从理论层面进入了实践领域。
相较于国外学界，我国学术界近年来受预算绩效管理理念的影响，开始侧重于部门整体支出绩效评价的研究，研究的内容涵盖了目标设定、工作思路、方法路径等等。例如胡若痴等[5]从绩效目标的编制视角出发，分析了部门整体支出绩效目标编制过程中的难点和问题，并以“指向明确、具体细化、合理可行”为原则，提出了优化部门整体支出绩效目标设定的建议;关欣等[6]综合分析了我国部门整体支出绩效评价的进展情况，通过对评价工作重点和难点的梳理，提出了相应的评价工作思路和建议;童伟等[7]依据事前绩效评估的程序、要求和方法，对部门整体支出事前绩效评估的基本要素进行了探讨，分析了部门整体支出事前绩效评估的重点和难点，并据此提出解决方法与路径。
本文从部门整体支出评价的必要性出发，重点考察部门整体支出评价在我国的具体实践和实践过程中呈现出的主要问题，进而提出我国部门整体支出评价的优化方向。
二、部门整体支出绩效评价的必要性
部门整体支出绩效评价是指财政部门根据预算部门设定的部门战略目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对预算部门整体支出的绩效目标完成情况、部门履职情况、产出与效果、预算管理水平进行客观、公正的评价。部门整体支出绩效评价强调部门战略和部门履职，并视之为部门存在价值的重要体现。整体性绩效评价可以看成是绩效评价较为成熟的标志[8]，部门整体支出绩效评价的发展标志着我国财政支出绩效评价迈入了新阶段。
（一）顺应政府治理改革的必然选择
近年来，我国大力倡导建设服务型政府、高效政府、廉洁政府等，其中改革的重点就在于进行财政支出绩效评价，提高财政资金的利用率。政府治理改革要求实现权力与责任相匹配、花钱和办事相互协调，通过树立行政人员的绩效观念和廉政精神，以实现财政资金的有效利用。而部门整体支出绩效评价通过对绩效目标完成情况的判断，可以比较准确地发现财政资金使用部门在履行既定职责过程中存在的一些权责不匹配、资金使用与服务提供不协调的问题，从而促进这些部门不断进行自我革新，通过提升服务理念和创新管理方式来实现其战略目标。
（二）缓解财政收支矛盾的必要工具
我国自改革开放以来，财政支出呈迅速扩张趋势，2017年我国一般公共预算支出首次突破20万亿元，达203 330亿元，同比增长7.7%，财政赤字达30 763亿元，且财政支出的增长速度也逐年超过财政收入的增长速度，未来财政赤字将进一步拉大，这将严重损害国家治理的根基。我国财政面临长期入不敷出、日渐亏空的现状，迫切需要从整体上对财政支出进行全面统筹，减少不必要的基本支出和项目支出，以控制财政支出的过度扩张。部门整体支出绩效评价以产出、效果为导向，将财政资金使用部门的资金使用理念调整为在满足履职目标的前提下，尽可能地减少财政支出，这对于缓解财政收支矛盾具有长期的效应。
（三）弥补项目支出绩效评价缺陷的需要
当前项目支出绩效评价虽已在我国得到广泛而有效的实践，但却也暴露出一定的缺陷，如前面所提的评价对象的单一性、难以实现中长期战略规划、对公共性认识不足等，部门整体支出绩效评价作为更为全面深入的绩效评价工具能够有效弥补这些缺陷。这主要体现在部门整体支出绩效评价不仅覆盖了项目支出，还包括了基本支出，使用财政预算资金可在部门财政支出各个项目之间进行调节，改进财政支出的浪费和利用率过低的问题，从而促进部门从整体上提升财政支出管理水平。正是由于部门整体支出重视战略规划和部门职能，因而也更加关注从自身的角度和立场来考虑财政资金结构、总量和效益等问题，通过促使财政资金在本部门的合理安排和高效使用，以推动部门效益目标和公共价值的实现。
三、部门整体支出绩效评价的国内实践
随着财政支出绩效评价的深化发展和部门预算管理对部门整体支出绩效评价的推进，部门整体支出绩效评价在我国逐渐崭露头角。2011年财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》就提出财政支出绩效评价应以项目支出绩效评价为重点，在有条件的地方要尽力实现部门整体支出的绩效评价。当前在实践发展中已经具备了部门整体支出绩效评价的条件。部门整体支出绩效评价的发展是项目支出绩效评价的补充和深化，成为弥补项目支出绩效评价缺陷的重要工具。应该说，推进部门整体支出绩效评价与部门预算管理的深入探索密切相关。 部门整体支出绩效评价在我国处于初步发展时期，在我国的实践可以分为两个层面：
（一）中央层面的政策制定
部门整体支出绩效评价概念首次在我国官方文件中提出正是2011年财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，该办法明确提出将财政支出绩效评价概括为基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价，标志着部门整体支出绩效评价的正式运行;2013年，财政部出台了《预算绩效考评评价共性指标体系框架》，为中央和地方的部门整体支出绩效评价提供了共性指标依据;党的十九大提出要“全面实施绩效管理”的决策部署，要求在绩效评价的管理范围、管理过程、管理对象、评价方法、绩效责任等方面进行管理，其中在管理对象上要求评价对象由项目为主向部门整体支出拓展。
（二）地方层面的政策落实
根据中央颁布的政策，地方政府纷纷制定了部门整体支出绩效评价文件，并逐步展开实践。如湖南省制定了《湖南省财政厅关于开展2015年度省级财政资金绩效评价工作的通知》，且要求各政府部门进行落实。此外，各省不同部门开展了初步实践，如江西、浙江、上海、广东等省份在教育、科技、环保、交通、水利等部门初步开展了部门整体支出绩效评价。
四、部门整体支出绩效评价存在的问题
（一）部门整体支出绩效评价指标设计存在的问题
第一，指标操作化的困难和指标体系设计的困难。在指标操作化上，与项目支出绩效评价相比，部门整体支出绩效评价的特点在于综合性[5]。然而正是由于部门整体支出绩效评价综合性致使其指标设计难以精确地设计和量化。就部门整体支出绩效评价强调部门履职和履职效益这一特性来看，履职在某种意义上可理解为社会价值的实现，而社会价值本身就是一种抽象概念，既包含物质也包含精神，因而难以有效界定和量化。
第二，由于部門整体支出绩效评价指标设计缺乏相应的人才和专业技能，当前部门整体支出绩效评价指标设计存在着严重的路径依赖问题，指标体系或是直接照搬项目支出绩效评价指标体系，或是简单机械地在项目支出绩效评价体系中增加基本支出评价指标，这样设计的部门整体支出绩效评价指标体系既忽视了部门整体支出绩效评价强调的职能特性，也忽视了不同部门的个性，因而难以达成部门整体支出绩效评价的功用。
（二）部门整体支出绩效评价流程存在的问题
首先，部门整体支出绩效评价的相关制度有待完善。由于部门整体支出绩效评价牵涉各既得利益群体的利益，实施过程中存在巨大阻力，但是当前我国对部门整体支出绩效评价的推进处在政府颁布一般性的规章层面，缺乏强制性和约束力。因而难以树立部门整体支出绩效评价的观念，评价的客观性和有效性难以保障，难以在各层级政府部门得到真正有效落实。
其次，部门整体支出绩效评价缺乏合理的主体，当前并未建立独立专业的绩效评价机构，其评价人员都直接由财务部门人员组成，存在既当球员又当裁判员的问题，评价缺乏公正性。
最后，当前部门整体支出绩效评价存在着“只评不用”的问题，进而影响部门整体支出绩效评价的实际效用。绩效评价最终的价值体现在结果应用，实现以评促改、以评促建。
五、部门整体支出绩效评价的路径优化
在部门整体支出绩效评价存在内部利益集团的阻力，缺乏革新的内在动力，同时又缺乏外在制度和监督的推力的现状下，为构建优化部门整体支出绩效评价流程，需根据存在的问题有针对性地提出改进建议。
（一）部门整体支出绩效评价的指标优化
由于部门整体支出绩效评价的政策制定和实践都处于起步阶段，因此对部门整体支出绩效评价的完善还需在了解自身发展的基础上借鉴外部经验。在具体的指标设计时，部门整体支出绩效评价可借鉴政府部门绩效评价设计各部门指标的基本思路，具体思路包括共性指标与个性指标相结合、定性指标与定量指标相结合、正数指标与负数指标相结合、传统指标与现代指标相结合、基本指标与修正指标相结合、过程指标与结果指标相结合等。
共性指标优化方面，可从自身的特点中总结，也可借鉴已有的理论模型进行构建，其具体特点的概括可从与项目支出绩效评价的比较中得以明确。
1.从比较异同出发设计共性指标
部门整体支出绩效评价是项目支出绩效评价的深化，2013年财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》制定了项目支出绩效评价共性指标体系和部门整体支出绩效评价共性指标体系[9]，通过对比可得出二者在共性评价指标上的异同，并在此基础上探寻部门整体支出绩效评价的特点和应有的共性指标。
一方面，虽然在一级指标的设计上，项目支出绩效评价和部门支出绩效评价的共性指标体系都是根据投入、过程、产出、效益的逻辑模型进行设计，但二者仍然存在明显不同。首先，在投入指标中，项目支出绩效评价在资金管理上重视资金的到位情况，而部门整体支出绩效评价则将基本支出中的人员经费和公用经费实施了重点监管，并强调了重点支出安排率。其次，在过程指标的设计中，项目支出绩效评价强调业务管理指标和财务管理指标，但这些指标都较为笼统和主观。而在部门整体支出绩效评价的过程指标包括强调预算执行、预算管理和资产管理三个方面，并在预算执行上设计了严格且精确的客观性指标，包含预算使用情况、结转结余情况和基本支出情况三个重要模块，这样更利于了解经费的使用进度，节约不必要的公用经费开支。最后，在预算管理上突出了基本信息的公开度和完整性，这样更利于监督和评价。另一方面，在项目支出绩效评价共性指标体系和部门整体支出绩效评价共性指标体系的共同点上，首先，在投入指标上都强调目标合理性和指标的明确性;其次，在过程指标上都重视资产管理的制度建设、资金使用和财务监控等方面;再次，在产出指标中都以项目产出或部门履职的完成进度、完成质量为衡量标准;最后，在效益指标上，都从经济、社会、生态等维度进行评价。 基于以上对项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价的异同点的分析，可初步得出部门整体支出绩效评价应具备的共性指标。从相异性来看，第一，部门整体支出对基本支出和资金使用过程进行了重点监管，体现为对部门整体资金使用的综合管理;第二，部门整体支出绩效评价重视对信息公开的评价，这样才能促进内外部监督。从相同点来看，第一，需重视部门目标设置和指标的设置问题;第二，对部门整体支出绩效评价产出的评价可保持与财政部公布的共性指标一致，即从部门履职的完成进度和完成质量进行评价;第三，可仍保留效果评价维度，即从经济、社会、生态等维度对部门履职效果进行评价。综上，部门整体支出绩效评价的共性指标应包括目标设置、资金使用综合监管、产出、效果、信息公开等。
2.从理论模型出发设计共性指标
部门整体支出绩效评价的共性指标还可以根据不同模型探讨新的指标框架，理论模型可为指标设计提供明确的设计方向和整体的指标框架。除逻辑模型以外，还可从关键绩效指标模型（KPI）、平衡计分卡法（BSC）、“3E”理论模型、绩效三棱镜模型等出发设计部门整体支出绩效评价的共性指标体系。核心绩效指标可从政府部门自身管理、经济建设、社会管理、环境保护等方面出发设计指标框架;平衡计分卡法基于财务、利益相关者、内部业务流程和学习成长方面设计指标框架;基于“3E”理论的评价体系则从经济、效率和效益三方面出发设计指标框架;绩效三棱镜模型是基于利益相关者的满意、利益相关者的贡献、战略、流程、能力五个层面出发设计指标框架。同时，还可将多种模型进行交叉叠加，设计多层次、多维度的指标框架，如基于BSC、KPI与绩效棱柱模型三种理论模型综合设计部门整体支出绩效评价的指标体系[10]，形成既对平衡计分卡的财务、利益相关者、内部管理、学习与创新评价这四个维度各自关键指标的评价，又对整体战略实现上各方利益相关主体的满意度与贡献度进行综合评价的部门整体支出绩效评价指标框架。
在部门整体支出绩效评价的个性指标优化方面，考虑到部门职能是部门设置的根源，职责履行是部门整体支出绩效评价的核心，根据不同部门的特有职能设计有针对性的指标体系并开展评价，是促进部门职能有效履行的重要工具。部门整体支出绩效评价与政府部门绩效评价都是从“部门”和“整体”出发进行的绩效评价方式，都在于促进部门履职，而政府部门绩效评价已经在我国开展了多年，因而可为部门整体支出绩效评价个性指标的设计提供宝贵的参考经验。首先，政府部门绩效评价重视根据不同部门的职能特色设计指标。不同部门具有不同的价值导向，必然侧重不同的评价内容，如教育部门注重对人才的培养，科技部门注重科技产出，因而在具体个性指标设计时需考虑不同部门的属性，尤其是产出和效果指标的设计上应针对不同部门进行区别设计，并为各部门留有一定的替代指标，以便于不同部门突出自身的特色。其次，为突出部门特色，政府部门绩效评价会针对不同部门对同一指标进行不同权重的设置来对部门间的个性化差异进行控制，这样可在体现部门职能特点的同时，防止由于指标差异过大使得部门间的绩效评价失去可比性。通过对政府部门个性指标设计的经验探讨，可将这些有效经验运用于部门整体支出绩效评价个性指标的设计，进而优化整个指标体系。
（二）部门整体支出绩效评价的流程优化
第一，健全部门整体支出绩效评价的法律法规。法律是强制遵守的行为准则，是制度的深化。法治化是现代财政制度的基本特征之一[11]，面临绩效评价法律缺失的现状，应当建立关于财政预算管理的“国家财政预算绩效管理法”，促使部门支出绩效评价绩效评价的全面实施。美国于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，为政府绩效管理立法的先驱，经过多年实践后，于2010年又颁布了《政府绩效与结果修正法案》，使立法和预算管理与时俱进。日本于2001年颁布《行政机关政策评价法》，韩国于2006年颁布《政府绩效评价框架法案》等都為我国政府绩效评价立法提供了有效经验。
第二，构建部门整体支出绩效评价的多主体参与模式。构建专业、客观、独立、多样的绩效评价主体就成为当前的迫切需求。首先，应从中央部门开始建立预算绩效评价部门，但在功能上应当避免与审计部门重合。其次，应当引入和重视第三方评价机构，如社会绩效评价组织、绩效评价专家、高校研究人员等。再次，还应将绩效信息和评价结果进行公示，促使公众参与到部门整体支出绩效评价执行的过程中，重视社会公众对绩效评价的监督。最后，要加强部门内绩效评价人员的培训，提高其指标设计和绩效评价的专业技能。
第三，搭建部门整体支出绩效评价的大数据平台。大数据工具应用于绩效评价可以克服传统绩效评价难以搜集绩效信息的局限，成本低廉、可提高效率，且便于绩效信息的沟通和透明化。面临当前部门整体支出绩效评价信息难以有效沟通，评价主要靠传统人力的问题，应当建立统一的大数据平台，以防止信息过于碎片化。如将基本支出、项目支出、资金结余、项目进度等信息统一登记于大数据平台上，这样既可以便于数据提取，也可以促进部门内外部对资金使用和项目进度的监督，防止资金浪费和懈怠行为。
第四，促进部门整体支出绩效评价结果的应用。绩效评价结果应用是进行绩效评价的作用所在，但是为提高绩效结果的应用，首先，应重视部门整体支出绩效评价中的问题总结，这是发现问题的开端。其次，应将绩效评价结果进行公示，以促进部门间的相互竞争和部门外部的监督。最后，应利用绩效评价结果对部门和部门成员进行奖励或惩处，以起到激励作用。但奖惩并不是最终目的，其目的应在于提高部门的绩效观念，提高工作人员的工作效率，进而提高社会效益。
【参考文献】
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[2] JOYCE P G.Using performance measures for federal budgeting：proposals and prospects[J].Publicudgeting& Finance，1993，13（4）：3-17.
[3] BRIZIUS J A ，OSBORNE D.Creating high-performance government organizations[M]. San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1988.
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[5] 胡若痴，武靖州.部门整体支出绩效目标编制优化原则研究[J].财政研究，2014（6）：34-39.
[6] 关欣，汪学怡，倪城玲.部门整体支出绩效评价工作思路初探[J].中国水利，2016（6）：46-53.
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[8] 卓越，孟蕾，林敏娟.构建整体性绩效管理框架：政府绩效管的新视点[J].中国行政管理，2011（4）：26-30.
[9] 财政部.关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知[A].财预〔2013〕53号，2013.
[10] 倪星，余琴.地方政府绩效指标体系构建研究——基于BSC、KPI与绩效棱柱模型的综合运用[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2009，2（5）：702-710.
[11] 高培勇.论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设[J].中国社会科学，2014（12）：102-122.
【基金项目】 国家社科基金一般项目“利率市场化后央行基准利率问题研究”（14BGL028）
【作者简介】 陈秋红（1966— ），女，福建福州人，高级会计师，福建社会科学院财务主管，研究方向：事业单位财务管理
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