对地方政府债务风险管理问题的分析研究

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　　[摘    要] 地方政府在经济社会发展过程中扩大了债务规模，增加了债务风险，加强债务风险的管控对于降低债务风险具有重要意义。本文就对地方政府债务的认识，债务风险管理的问题及成因分析，提高地方政府债务风险管理水平的措施等方面结合学习和工作实际提出了自己的看法。
　　[关键词] 地方政府;债务风险;问题;分析;研究
　　doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 13. 062
　　[中图分类号] F812.7    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2020）13- 0140- 02
　　1      对地方政府债务风险的认识
　　地方政府债务风险是指应该由地方政府承担的各项债务归还期限已到，不能按时偿还债务本息的可能性，以及由此而产生的所有后果。地方债务风险一般有偿债风险和流动性风险两种类型，偿债风险就是地方政府的财力不足以偿还所欠债务的本息，而给政府造成的不良后果;流动性风险是指地方政府有一定的财力，但是财政资金周转速度慢，资金流动性差，对到期债务的本息不能及时足额地偿还而产生的后果。地方政府债务一般表现为地域性、风险种类多、产生原因复杂多变和传播性等方面的特点。地方政府债务主要包括地方政府债券、地方企业债券、地方政府银行贷款、城市建设债务、中期票据借款等各项以地方财政资金作为偿还资金来源的债务。据审计署提供的资料显示，截至2019年第三季度末，我国的地方政府债务余额统计数据为214 150亿元，在全国人大常委会审批的控制规模之内。从地方政府债务的分布情况看主要包括：地方政府一般性债务余额为118 985亿元，地方政府专项性债务余额95 165亿元;地方政府发行的债券余额211 423亿元，地方政府非政府债券形式的债务存量余额为2 727亿元。地方政府债券的平均偿还年限为5.1年，地方政府债务规模庞大，应该科学评估债务风险，加强地方政府债务风险的管控工作，促进地方经济社会发展。
　　2      地方政府债务风险管理的问题及成因分析
　　2.1   地方政府债务规模较大、偿债能力降低
　　在新时代经济社会发展过程中，国家为了应对全球金融危机的影响，在宏观经济政策面采用了扩大经济总规模的经济政策，鼓励经济发展。全国人大对地方政府发行债券的规模在2017年、2018年、2019年批准额度分为1.63万亿元、1.84万亿元、1.39万亿元，地方政府债务的主要用途是用于地方重大公益性项目投资方面。随着经济发展的需要地方债务规模在逐步扩大，宏观经济结构调整又影响着地方财政收入的增长，部分地方政府出现了偿债能力降低的可能性，地方债务风险问题已经引起了社会经济界人士的广泛重视。地方政府不论采用什么样的融资平台、什么样的筹资方式，筹集到的债务资金，最终偿还债务本息的资金来源是靠地方政府的财政收入作为偿还和支付的保障。地方政府财政收入主要包括：本级财政预算收入、转移支付及地方税收返还收入、出让国有土地使用权收入、地方预算外财政专户收入等方面构成，地方政府债务的偿还财力就是地方财政取得的所有财政预算收入。如果地方政府财政收入的增长低于地方债务规模的增长速度，地方政府债务偿还能力就会逐步降低，直接导致地方政府财政预算支出增加，冲击地方财政预算的正常执行，严重的情况下可能会造成地方政府陷入财政危机中。
　　2.2   隐蔽性债务占地方债务比重大
　　隐蔽性债务是指没有政府合同或者法律加以规定，由于社会公众的希望，或者是政治方面的需要，地方政府必须承担的社会道义责任或未来预期责任。在当前经济社会发展过程中，地方政府隐蔽性债务占据比较大的比重。地方政府隐蔽性债务主要包括地方职工社会保障性资金，地方政府出面担保的业务、地方基本建设项目债务和长期挂账业务。地方政府在筹集债务资金时一般通过具有针对性的手法，将政府的显性债务转化为隐蔽性债务资金。有的地方政府为了降低债务比重还会将一部分应该有政府承担的债务通过银行贷款的形式转嫁给银行，从表面上看地方政府债务比重下降了，但债务风险依然存在，当金融市场出现问题时，地方政府很难摆脱干系，从而导致地方政府债务风险加剧，可能潜伏着更大的债务风险。有的地方政府的举债规模超出了其经济发展创造的财政收入规模，政府偿债能力不足，地方政府债务的规模应该控制在可承受的可控范围之内。经济发展水平与政府债务规模应该匹配，地方债务规模过大，特别是隐蔽性债务的增长速度加快，地方政府的经济发展水平不高，将会给地方政府财政支出带来巨大的压力，甚至导致地方政府财政危机的出现，对地方经济社会发展造成不利影响。
　　2.3   地方政府债务风险管理机制不够完善，项目预期经济效益差
　　在实际工作中地方政府债务风险管理机制不够完善，管控能力有待进一步提高。就目前我国地方政府债务现状来看，地方债务形成比较复杂，债务的种类较多，隐蔽性债务比重较大，即使从宏观经济管理方面来讲，建立了相应的政府债务管理制度和预警指标体系，作为地方政府而言，可能会受到各种经济条件的约束，地方政府债务采用统一的管控方式、预警手段进行债务规模控制也是比较困难的。有的地方政府的举债项目在管理环节方面不够完善，地方政府对项目的选择是以能否顺利进行为标准，对项目没有科学的可行性分析，也没有对项目实行比较系统的投资估算和项目投资风险的评估，当项目具体实施时往往出现投资超过概算，地方配套又需要花費一部分财政资金，加重了地方政府的财政负担。在项目建造过程中，有的建设单位随意扩大投资规模，擅自提高项目建设标准，有时不按图纸要求随意变更增加计划外工程项目，在项目最后决算时导致整个工程项目出现超规模、超过概算、超过标准的情况，政府财政只能买单，从而加大了地方政府财政资金支出。有的举债项目预期经济效益差，没有达到理想的盈利状态，导致政府债务严重拖欠的现象。 　　3      提高地方政府债务风险管控水平的措施
　　3.1   加强对地方政府债务规模的管控力度
　　对地方政府债务风险防范的重要措施就是管控好债务的规模，加大地方政府财政体制改革力度，明确债务划分的具体方案，对中央和地方政府在财权、事权的配置与具体收入划分标准方面应该更加深入的学习，进一步明确地方政府在政府行政管理过程中应该承担的属地职责，规范地方政府债务形成机制，坚决禁止违规债务行为的发生。结合地方政府战略发展规划、经济发展水平、财政收入状况，确定债务规模，采用切实可行的措施，妥善解决地方政府在债务方面存在的问题。地方政府应该明确债务筹集的基本方式：例如确定通过发行地方政府债券进行举债，为外债转贷提供借款担保，其他任何形式的举债或者担保及隐蔽性债务都列为违规行为，这样就能够管控好地方政府债务的规模，降低地方政府债务风险。地方政府在发展经济过程中应该建立健全政府投资项目的评价决策审核机制，进一步提升地方政府对债务管理控制的力度，完善部门责任追究制度，对在地方政府融资过程中出现债务资金违规违法行为要加大惩罚力度，避免出现以发展地方经济为由违规举债、盲目借款以及增加隐蔽性债务行为的发生。对地方政府债务的偿还责任应该完善责任追究机制，不能因为由于地方政府领导的换届而推卸责任，逃避偿还债务的义务。
　　3.2   增加地方政府财力，提升债务偿还能力
　　在新时期新旧动能转换过程中应该转变地方政府经济发展方式，进一步解决好地方政府财政在实际生活中存在的民生矛盾，更好地促进地方政府所辖范围内经济社会稳定可持续发展。要根据地方经济发展的规律，探寻地方经济发展的模式，寻找有经济效益的投资项目和外向型的出口产品，拉动市场消费，实现地方经济的协同发展。实行新旧动能转换，改变经济发展模式，通过提升劳动力综合素质培养新型的劳动者，为地方经济的发展提供劳动力保障。在经济管理方面，应该加快管理创新工作步伐，提高管理效率，降低管理费用，提高企业的盈利水平，增加地方财政收入，保证地方经济稳定、健康可持续发展。地方政府在债务管控方面应该建立健全债务披露制度，通过相关信息平台，明确各级政府应该披露信息的责任和权限、具体内容和时间、举债渠道，对地方政府债务的种类、规模、构成、期限、层级和债权人等方面的信息，要对外公开，使社会各界了解地方政府債务状况，掌握地方政府作为债券发行主体的情况、地方财政综合财政收入情况、资产负债等多方面的具体数据信息。相关监管部门、金融机构通过对地方政府财政信息平台的查询，了解地方政府财政预算的执行情况、地方债务筹措行为的相关信息，上级主管部门及时掌控地方政府债务信息，以便做出正确的管理决策。
　　3.3   创新管理模式，提升地方政府债务管控能力
　　地方政府发展经济，建设资金是重要的基础条件，采用举债筹资是一种很重要的方式，为了降低债务风险，应该创新债务风险管控模式，对地方政府债务应该分类处置，摸清家底，保证各类债务能够到期偿还，对此应该对所管辖区域内的债务进行全面清查，进一步提升地方政府债务管控能力。地方政府通过协调财政、纪检监察、审计、银行机构、政府主办的各种投融资公司、投融资平台等部门，清理旧账，明确债务的偿还日期及偿还债务本息的资金来源。对新增债务及或有负债的债权、债务关系进行科学分类，明确偿还债务的责任，建立地方政府债务管理信息平台，及时掌控地方政府债务的动态变化情况。划分地方政府债务偿还责任，为了所辖区域经济社会发展，有政府主导的项目发生的债务，应有地方政府财政筹措资金及时偿还到期债务本息。有其他部门主导的举债项目应贯彻“谁举债，谁偿还”的基本原则，在举债前应明确债务偿还的资金来源，详细编制投资可行性分析计划，保证债务到期能够及时偿还。进一步加强地方政府与各级各部门的信息沟通工作，切实做好地方政府债务风险的防范化解工作，为地方经济社会稳定可持续发展创造良好的经济条件。
　　主要参考文献
　　[1]田方远.我国地方债发展现状及改革对策[J].财会与审计，2019（1）.
　　[2]魏玉松.地方政府性债务风险思考[J].财经问题研究，2019（5）.
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