论煤炭资源开采中的支撑利益及私法规制
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作者: 刘向林
摘 要：煤炭资源与土地之间存在着复杂的支撑与被支撑关系。在法学范式下，将蕴藏于该支撑关系中的权利和利益称之为狭义的支撑利益。大陆法系国家主要是通过相邻关系制度对支撑利益予以间接调整，英美法系则通过支撑权制度，对支撑利益给予直接保护。在借鉴英美法系的基础上，我们还需要采取以下措施：一是在物权法领域，增设空间地上权、拓展地役权、完善土地征收制度；二是在侵权责任法领域，根据支撑的类型，设计出不同的归责原则、构成条件等具体规则。
关键词：支撑利益 侧面支撑 垂直支撑 规制
中图分类号：F407.21 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）01-092-03
一、支撑利益的特质
现代生态学研究表明，煤炭资源与周围的自然环境系统和经过后天人工建造的社会环境之间既相互作用又相互依存，既相互促进又相互制约，构成了一个复杂的支撑与被支撑体系。这一体系的主要功能在于，维系生态平衡、保障生态系统的有序发展。在法学范式下，我们将蕴藏于煤炭资源和土地之间的权利和利益称之为狭义的支撑利益，其特点为：
1.利益主体的多元化。煤炭资源与土地结合在一起的自然状态，并不一定导致法律机械地将二者视为一个物，甚至让它们同属于一个主体。基于资源的有限性，许多国家在法律上把土地、油气煤炭资源甚至固体煤炭资源等视为不同的物，分别承认了土地所有权，煤炭资源所有权等，并进一步把煤炭资源所有权同矿业权两立，形成了矿业权与土地所有权分立的模式。①
我国不仅继受了上述制度，而且在土地所有权之上创设了多种形式的土地使用权。如土地承包经营权、建设用地使用权、宅地基使用权等。在此权利体系下，支撑利益的主体呈现出多元化的特征。首先，依据物权法、煤炭资源法及实施条例的相关规定，煤炭资源归国家所有。在相关企业取得采矿权和土地使用权的同时，国家仍然保留了对矿产资源和土地的所有权。因煤炭资源开采有可能造成地面下陷、土地污染等问题，这些问题的出现直接影响到土地所有权人的利益。因此，国家可以看作是支撑利益的重要主体之一。其次，基于土地毗连的特性，对某一区域内的煤炭资源进行开采时，必然会影响到相邻土地所有权人、相邻土地使用权人、宅地基使用权人、地役权人、房屋所有权人以及相邻矿业权人的合法权益。近年来在采煤地区屡屡发生的山体滑坡、房屋损坏等即是明证。这说明，上述权利主体均属于支撑利益的主体。最后，在生态学上，土地是指由气候、地貌、岩石、土壤、植被和水文等自然资源共同作用下所形成的自然综合体。②从这个意义看，人类的一切环境要素都依附于土地。基于土地的整体性、生态的连锁性和环境影响的广泛性，因煤炭资源开采所造成的生态损害，不仅局限于矿区所在地区，有可能波及整个国家，甚至超越国界，影响到其他国家，更有甚者是后世代居住的土地。支撑利益主体也因此具有了跨区域、跨代际的特征。
2.存在范围的立体化。在传统民法中，土地所有权人的权益上可至寰宇、下可至黄泉。随着土地资源有限性与社会经济发展需求之间矛盾的不断增长，空间由传统意义上的土地分离出来，具有了与其他自然资源一样的属性，即稀缺性、有限性、可利用性、价值性。由此产生了以对空间的所有和利用为内容的空间权。
在我国，煤炭资源一般赋存于地下一定空间之中。对煤炭资源的开采本质上是对地下特定空间的一种利用。如果再考虑到含煤岩系赋存于其他岩层之间以及煤炭分层开采等因素，煤炭开采更是可以被看作是对地下特定空间的一种立体式分层利用。
基于空间物理边界的对抗性，受煤炭资源开采影响的支撑利益不仅存在于土地与土地、地表与地下空间、相邻地下空间与地上空间之间，也存在于土地分层之间。这是因为，第一、支撑与被支撑是维系空间刚性界限的必然要求，相邻空间、地表之间如果没有被支撑，则可能发生共有界面的弯曲甚至相互渗透；第二、支撑与被支撑是空间单独利用的客体；第三、支撑与被支撑是空间物理边界对抗性的法律表现，只有空间在物理边界上达到平衡的对抗，才能够保持空间边界的刚性。③
3.救济方式的组织化和集约化。根据煤炭资源赋存土地的物理结构，对煤炭资源的开采实际上是对围岩之间的煤炭及其他固体矿石的一种挖掘活动。在煤炭和其他固体矿石被运出地面后，地下往往形成一个巨大的空间。空间四周的岩层在重力作用下，极易发生陷落。这种陷落不仅影响到地表地貌，也会使地下水层、水系发生改变，引发山体崩塌、滑坡及地面沉陷等生态灾害。除此之外，伴随着矿产资源的开发，可能发生瓦斯爆炸、矿体自燃、水环境污染、矿山废渣污染以及元素污染等环境污染问题。
基于此，因煤炭资源开采造成的损害，不仅是对社会利益和个人利益的双重侵害，也是对矿产资源多种价值的侵害。加上因煤炭资源开采造成的损害具有影响范围广、累积性、长期潜伏性以及生态修复难、成本高昂等特点。对支撑利益的保护，已远远超出了传统损害赔偿法的法理及制度架构。如仍然适用传统的救济手段，将会遇到极大的困难并难以发挥原有制度的保护和救济功能。
基于矿产资源的社会福利性和价值性，对支撑利益的侵害实际上是工业文明的伴生品。如果我们无法取消工业文明或者有意识地追究这种文明形态时，我们就不得不接受工业化造成的消极后果，并将之视为工业社会生活成本的一部分。对于工业化的消极后果，我们需要用工业化的方式解决。所谓工业化的方式，就是资源的集合化和组织化。它包括经济资源的集合化和组织化、制度资源的集合化和组织化。在后一组织化中，私法加入进来，并承担了一个重要的角色。④
二、支撑利益私法规制的立法考察
在大陆法系，没有抽象出支撑利益这一概念，很多国家是通过相邻关系制度对支撑利益予以间接调整。如《德国民法典》第909条规定：“一块土地不得以使邻地失去必要支持的方式予以挖掘。”《瑞士民法典》第685条规定：“所有人在挖掘时，不得使邻人的土地发生动摇，或有动摇的危险，或使其土地上的设施受到危害。”我国台湾地区民法典第794条规定：“土地所有人开掘土地时，不得因此使邻地之地基动摇或发生危险，或使邻地之工作物受其损害。”
与大陆法系国家不同的是，美国则主要是通过支撑权对支撑利益进行调整。所谓支撑权，是指土地所有权人获得土地或者地下土壤对土地提供支撑的权利。⑤一般分为侧面支撑权和垂直支撑权两种。其中，侧面支撑权，是指处于自然状态的土地受相邻地块支撑的权利。垂直支撑权，是指土地所有人享有的得到正下方土壤的支撑而是自己的土地处于自然状态的权利。⑥
侧面支撑与垂直支撑的大部分规则是相似的。所不同的是，侧面支撑受不动产自然状态的约束。垂直支撑则不受不动产自然状态的约束。
就侧面支撑而言，处于自然状态的土地享有相邻地块支撑的权利。拆除侧面支撑物的相邻所有人对因此而下陷造成的所有损失承担严格责任。对于处于非自然状态的土地，如果相邻土地所有人提供了足以维持土地处于自然状态下的支撑，只是由于房屋或者其他建筑物重量的增加而导致土地下滑，则相邻土地所有人只有在没有尽到合理注意义务，从而给土地所有人的不动产造成损害的情形下，才承担赔偿责任。相反，即使土地处于自然状态，也会发生土地下陷等损害时，相邻土地所有人承担严格责任。⑦
但在如何赔偿的问题上，美国法院意见不一。在某些州，所有人可以获得对其土地造成的损害赔偿，而不能获得对其建筑物造成的损害赔偿。这一个规则的理论依据是：强制第二改良人对第一改良人的建筑物赔偿损失，就是优先保护第一改良人。这违背了所有的土地所有人享有平等改良权的社会政策；在另外一些州，人们认为，如同应对拆除土地支撑物造成的损害承担责任一样，相邻人应对拆除建筑支撑物造成的损害承担责任。在这种情况下的损害赔偿标准，就是恢复不动产市场价值的费用和不动产市场价值的减少数额。⑧
对于垂直支撑，只要是因煤炭开采导致土地塌陷，采矿权人就要承担赔偿责任，并且这种责任为严格责任。即使塌陷的土地上建有房屋或者其他建筑物、构造物也是如此，主要原因是，因建筑物增加的重量不足以引起土地下陷的后果。如果可以明确证明建筑物增加的重量导致土地塌陷，采矿权人只有存在过失的情况下才承担责任。
如果土地所有权人在授予他人采矿权的同时，明确表示放弃对地表土地的支撑利益。在出现地表深陷、土地建筑物裂缝等损害时，土地所有权人能否主张损害赔偿，美国判例一般认为，所有人可以免除他人负有的支撑其土地的义务，并不得主张损害赔偿。但所有人放弃的仅仅是自然支撑权，并不包含免除因过失或者恶意拆除支撑物的责任。⑨
仔细比较大陆法系和美国有关支撑利益保护的法律设计，不难看出，大陆法系有关支撑利益保护的法律设计，主要是以土地平面利用为思考背景，没有特别考虑到土地的立体利用问题，虽然理论上并不排斥通过空间相邻关系、地役权规范空间、地表之间的支撑利益，但由于没有抽象出支撑利益这一概念，对支撑利益保护和纠纷解决上，难以展开实质性的体系性构建。与大陆法系的相邻关系间接保护模式相比较，美国法最重要的特点是在土地立体化分层利用的总体思路下，抽象出了支撑利益这一概念，并围绕着支撑利益建立了相应的权利确认和保护体系。⑩
三、我国物权法对支撑利益的规制
我国物权法上不存在支撑利益这一概念，与支撑利益有关的权益主要是通过相邻关系间接予以保护。根据物权法有关相邻关系的规定，不动产的权利人应当为各相邻权利人提供必要的便利，并在其权利受到损害时，有权请求相邻权利人给予补偿。不动产的权利人想提高自己土地的便利和效益，则可通过设定地役权取得对他人土地的利用。
客观而言，我国物权法的相关规定过于宽泛，很难对支撑利益给予有效保护。主要原因在于，因煤炭资源开采所创造的相邻关系形态远比传统民法上的相邻关系形态复杂，它不仅表现为平面相邻关系，存在于前后与左右之间，而且表现为立体相邻关系，存在于垂直上下之间，甚至还表现为既有前后，又有左右，更有上下之间的综合的相邻关系。同时，相邻的两个空间可能直接与地面邻接，也可能不与地面直接邻接，而是与地面间接邻接，由此所衍生的权益冲突与困扰，决非传统相邻关系规则所能完全解决。
1.增设空间地上权。在现代社会，由于社会经济的发展以及土地资源的稀缺，空间具有了越来越大的财产价值，它可以从土地中独立分割出来而特定化，成为独立的权利客体。在美国将其称为发展权或开采权,在大陆法系国家多称为空间地上权。
我国物权法虽未明确规定空间权，但实际上肯定了空间权利的独立存在。如物权法第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权。在学理上，将这种以地上空间、地下空间为客体的建设用地使用权称为区分建设用地使用权。与空间地上权相比，区分建设用地使用权的适用范围较为狭窄：空间地上权可以存在于集体所有的土地，而建设用地使用权仅仅存在于国有土地之上；空间地上权并不区分建筑物的用途，只要是利用他人的土地，就统统由地上权制度解决。但在我国，土地使用权的性质因建筑物的用途不同而存有差异，如果是在他人土地上建造农户住宅，则由宅基地使用权制度负责。{11}
对于煤炭资源开采来说，采矿权人实际使用的土地面积远远超过其取得建设用地使用权的土地面积。在超出建设用地使用权范围的土地上，区分建设用地使用权已无适用之余地。这意味着，与集体土地相关的支撑利益主体受到了法律的不公平待遇。国有土地的空间价值得到了肯定，而集体土地的空间价值则成了免费的午餐，由此，极易发生西方经济学家所说的“公地悲剧”。采矿权人可以恣意地超越已征收土地的范围，进入未征收土地的地下从事开采活动。这不仅不利于保护集体土地所有权人的利益，也在一定程度上助长了资源的掠夺式开采。为此，我们有必要在借鉴英美国家支撑权制度的基础上，增设空间地上权。
具体言之，采矿权人在取得采矿权的同时，自动取得矿区范围内的空间地上权。但其在从事开采活动时，应该选择对土地所有人、占有人或者使用人损害最小的方法为之，并支付相应的补偿。如果因开采活动导致土地失去原有使用功能，土地所有权人可以请求采矿权人征收该部分土地或者给予合理的补偿。如果因开采活动危及土地所有权人或相关权利主体权益时，土地所有权人或相关权利主体有权要求采矿权人消除危险或采取其他有效措施。另外，为了充分保护支撑利益人的利益，空间地上权不得单独转让。采矿权期限届满，空间地上权随之消灭。
2.拓展地役权。根据我国物权法第156条的规定，地役权是指不动产所有人或者使用人为了提高自己不动产利用的效益，而利用他人不动产的用益物权。这些不动产虽然不以土地为限，但我国传统民法理论认为其限于土地。这里的土地不限于地表，也可以是地上空间或地下空间，后者即所谓的区分地役权。{12}
结合我国煤炭资源开采的现实情况，我国物权法中关于地役权的规定对煤炭资源的开采活动具有一定的调控作用，但这种作用是极其有限的。这是因为，根据煤炭资源形成的地质特征，煤炭资源并非独立存在之物，而是土地的构成部分。煤炭资源与土地的其他构成部分形成合力，共同支撑着地表及其上的建筑物、构筑物乃至整体生态环境。从这个意义看，开发煤炭资源的权利也是环境权的重要部分，属于一种环境利益。基于环境因素的生物性、地理上的整体性、生态的连锁性，因煤炭资源的开采而发生的影响范围远远超越了传统地役权调整的范围。
传统地役权是为了需役地而存在的物权。但在煤炭资源和其他资源垂直依附于不同地层的情况下，供役地和需役地往往很难确定。在此情况下，强调地役权的目的性限制，实际上是限制了地役权优势的发挥。对此，可以借鉴其他国家的规定突破需役地利益目的限制这一条件。凡是出于资源的有效开发或环境保护的需要，均可设立地役权。
3.完善土地征收制度。土地征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为。征收往往导致所有权的丧失，给所有权人造成了损害。因此，各国均对土地征收的条件及补偿做出了明确规定。根据我国物权法、土地管理办法等规定，我国土地征收补偿一般以地表的使用价值为基础，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物以及青苗补偿费等费用。土地使用权在在支付了上述费用后，即拥有了对被征收土地的使用权，其使用范围可延伸至地下一定的空间。显然，现有的土地征收制度根本未考虑地下空间的财产价值。在我们承认了空间地上权的同时，土地征收就不应该局限于土地的平面划割后的某一宗地的征收，应该包括对土地纵向分层后的特定空间范围的征收。这样做的好处在于，一方面可以降低煤炭开采的土地成本，减少国家对征收、征用土地的补偿；另一方面，对农村集体组织来说，在保留土地所有权和使用权的同时，可以最大限度地实现土地的利用价值，缓解因资源开采造成的各种社会矛盾，实现国家和集体的双赢。
四、我国侵权责任法对支撑利益的规制
如前所述，煤炭资源的开采本质上属于挖掘活动。采矿权人因挖掘活动产生的废水、废渣、粉尘、地面下陷等危害他人身体健康和财产的侵害，如果超过社会容许限度，则构成环境侵权。受害人可以依据我国《侵权责任法》第73条的规定追求采矿权人的责任。但由于第73条的规定具有一般条款的特性，需要我们结合煤炭资源开采的特性，对诸如归责原则、赔偿原则等问题加以类型化研究。
1.归责原则。以生态平衡理论观察之，煤炭资源及其赋存岩石实际上为地表土地的支撑物。对煤炭资源的开采相当于将这种支撑物拆除，包含着潜在的巨大危险。但采矿权人的责任仅仅取决于，由其掌控的危险是否变更了现实，并不涉及采矿权人的作为或不作为是否有过错以及行为本身是否具有危险性。因此，与其他危险作业一样，煤炭资源开采损害责任的归责原则也应当是无过错责任原则。
但由于在煤炭资源开采的过程中，存在着侧面支撑与垂直支撑、自然支撑与非自然支撑、足够支撑与不足支撑等多种支撑关系相互交错存在的情形，仅仅依靠无过错责任原则很难在法益保护和行为自由之间实现有效平衡。正如，我国有学者所言，如果适用无过错责任，就没有必要区分自然支撑与非自然支撑，整个不动产支撑利益纠纷就变成了结果责任，不利于保护后来土地利用者的权利。{13}
基于此，结合美国支撑权制度的相关规定，笔者认为，如果建筑物建设在先，煤炭资源的开采在后，则无论建筑物的重量如何，相邻采矿权人如果具有下列行为之一，则需要按照过错责任原则，追究其责任：一是没有告知建筑物所有人或管理人即将实施开采活动，以便所有人或管理人提前加固建筑物；二是没有代为加固建筑物。
2.责任构成。煤炭资源开采属于高度危险作业。进行煤炭资源开采活动的基本安全保障是建立足够的、必要的地下支撑。如果这种支撑为垂直支撑，只要开采人没有提供足够的地下支撑，发生地表塌陷、造成地表土地和地面建筑物损害或人身伤害的，就应当对此损害承担赔偿责任。至于采矿企业的行为是否违法、有无过错均不予考虑。如果煤炭企业所承担的支撑义务为侧面支撑，其责任构成因土地性质的差异而不同。
对于处于非自然状态的土地，因煤炭开采造成损害的因果关系链条常常表现为三个环节：采矿―地面塌陷―房屋倒塌或人身伤害。一般情况下，受害人只要能够证明房屋的重量和地面塌陷之间没有必然联系，采矿企业就应该承担损害赔偿责任。如果受害人不能完成举证责任，则只有在采矿企业存在过错时，才承担赔偿责任。如果采矿企业能够证明损害是因受害人故意或者不可抗力造成的，则可以免责。
对于处于自然状态的土地，其因果关系仅有两个环节：危害行为―危害结果。对此情况，受害人无需承担举证责任。只要采矿企业的采矿行为造成支撑利益人的利益受损，采矿企业就应该承担赔偿责任，如果采矿企业能够证明受害人对损害的发生存有过失，则可相应减轻其责任。
3.责任承担。在煤炭资源的开采过程中，通常要预留煤柱，以防止地表沉陷。如果煤炭开采者擅自挖掘煤柱或者预留煤柱支撑力不足导致地表沉陷，自然应该承担损害赔偿责任。如果是因第三人的原因造成支撑不足或者支撑被破坏，煤炭开采者无权以此为抗辩事由或者免责事由。这是因为，采矿权人负有不因自己的不作为而使他人人身或财产遭受自己之外的第三人侵害的义务。采矿权人的这一义务是法定的，不能通过约定加以排除。即使土地所有人、土地使用权人与采矿权人达成了放弃支撑权的协议，该协议也是无效的，采矿权人仍应该承担相应的赔偿责任。
在开采活动终止并且地下利用结束之后，如果是因原先开采行为导致矿井塌陷，造成他人人身损害或财产损失时，由于损害与开采行为或管理行为具有相当的因果关系，采矿权人或者相关的管理人员也应对此损失承担连带赔偿责任。
4.救济方式。根据我国《侵权责任法》第15条的规定，结合煤炭资源开采的实际情况，笔者认为，对于煤炭资源开采中的支撑利益纠纷的救济方式主要是恢复足够、平衡的支撑关系，包括消除危险、排除妨害等。如果无法恢复这种支撑关系，则应该给予赔偿。如果损害是持久性的、不可恢复的，则采矿企业应该根据市场评估价格给予全部赔偿。如果损害是可以修复的，采取差额补偿原则。
需要说明的是，由于煤炭资源开采具有社会相当性、价值性和必要性，关乎社会公共福利，司法机关需要运用权利不可侵害原则和利益衡量原则，在确认权利受到侵害以及该侵害具有不合理性的前提下，方可支持受害人排除妨害的诉讼请求。
[基金项目：陕西省教育厅2009年度科学项目课题成果之一，项目批准号(9JK291)]
注释：
①崔建远.准物权行为研究.法律出版社，2003年第1版，67-68
②孙鸿烈等.中国自然资源丛书・综合卷.中国环境科学出版社，1995年第1版，175
③杨立新.地下挖掘损害责任的法理基础和具体规则.法学论坛，2010（2），12
④王卫国.过错责任原则：第三次勃兴[M]，北京：中国法制出版社，2000，第292页
⑤See George J.Siedel III,Robert J.Aalberts,Janis K.Cheezem,Redl Eatate Law,5th ed.south-Western,pp67-68.
⑥[美]约翰・G.斯普兰克林，钟书峰译.美国财产法精解（第二版），北京大学出版社，2009年版，499-500
⑦约翰・E・克里贝特，科温・W・约翰逊，罗杰・W・芬德利欧内斯特・E・史密斯.齐东祥，陈刚译.财产法：案例与材料（第七版）.中国政法大学出版社，2003，586
⑧[美]罗杰・H・伯恩哈特，安・M・伯克哈特著，钟书峰译.不动产（第四版），法律出版社，2005(10)第1版，317
⑨[美]罗杰・H・伯恩哈特，安・M・伯克哈特著，钟书峰译.不动产（第四版），法律出版社，2005年10月第1版，318
⑩杨立新,王竹.不动产支撑利益及其法律规则.法学研究，2008(3),55
{11}崔建远.物权法.中国人民大学出版社，2009，314
{12}崔建远.地役权的解释论，法学杂志，2009(2),42
{13}杨立新,王竹.不动产支撑利益及其法律规则，法学研究，2008年第3期，62页。
（作者简介：刘向林，延安大学政法学院副教授，主要研究民法和能源法 陕西延安 716000）
（责编：芝荣）
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