突发公共事件预警机制的理论构建

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　　[摘要]我国目前正处在突发公共危机事件的高发时期，而且在未来很长一段时间内，都将面临突发公共危机事件所带来的严峻考验。面对突发公共事件灾害的突发性和破坏性，政府更应关注的是一定要抓好防灾基础准备工作，从思想理论上解决好关于突发公共事件预警机制构建的指导思想，影响预警机制构建的因素和预警机制构建的原则这些基本问题，使我们在面对灾难时变得更理性、更灵活、更团结、更有责任、反应更快。这既是提高突发公共事件预警预控管理和防灾赈灾能力，最大限度减少损失的关键环节，也是迅速展开灾后重建的坚实基础。
　　[关键词]突发公共事件；预警机制；构建
　　[中图分类号]X45；C93-03　[文献标识码]A　[文章编号]1673-5595(2006)03-0070-(05)
　　所谓预警机制是指能灵敏、准确地昭示风险前兆，并能及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构建的预警系统。其作用在于超前反馈、及时布置、防风险于未然。完善的预警机制是公共危机管理的基础。首先，要通过建立预警监测网络，全面开展公共危机的监测工作。监测是预警、应急的基础，加强公共危机监测是建立预警、应急机制的关键手段。其次，要制订预测信息管理制度，开展预测预报工作。预测信息必须保持及时、客观、全面、真实、稳定、连续、完整，保证信息网络的畅通。再次，要设置公共危机的警戒线，实现对公共危机进行分级管理。最后，要制定应急预案。应急预案是公共危机预测预警机制的重要组成部分，其总目标是控制紧急情况的发展并尽可能消除危机，从而最大限度地降低由于突发公共事件的发生对公众的生命财产造成的损失。
　　
　　一、关于预警机制构建的指导思想
　　
　　危机管理的首要阶段和首要任务是预防或预警，基本前提是要求各级政府、各个部门和各类组织在制定国民经济和社会发展规划的同时，确定经济社会中长期发展中可能发生的危机，并阻止它们演变成全面的灾难。因此，预警机制构建的指导思想必须体现如下几个方面的特点：
　　(一)科学的防范性
　　我们知道，预警机制构建必要的投入是不可少的。突发公共事件并非必然会发生，如果预防到位，很多事件可能就不会发生，比如重庆开县井喷事件、SARS事件，还有许多矿难等等。这使我们想起法律经济分析学派常提到的著名的“汉德公式”，即汉德法官1947年提出的B≥L×P公式。公式中的B为投入的预防金额，L为事故发生的损失金额，P为事故发生的几率。这一公式被作为判定行为人有无过失的准则。比如从事一项活动，平均每10年会出一次事故，而若发生事故，损害的金额是1万元，则我每年至少须投入1000元从事预防，如此我就无过失，如果预防投入低于1000元，就要承担责任。罗伯特・希斯指出，“要成为一名有效的危机管理者，显而易见，第一步就是要确认危机情境的来源。”预警是突发公共事件职能部门为了给人们提供风险可能发生的有效信息，指导人们及时采用相应的防范和应对措施，因而整个预警系统必须具有较为严密的科学性。它是整个系统的灵魂和核心所在。
　　(二)整体的系统性
　　预警系统吸收了原有管理理论和方法的精髓，作为一种新的管理思想和方法，是对现有管理系统的完善和发展。预警系统是指为了能在突发公共事件来临时能尽早地发现，并建立一套能感应事件来临的信号，判断这些信号与事件之间的关系，通过对其风险源和征兆进行不断地监测，从而在各种信号显示其来临时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织或个人采取行动的系统。预警系统可分为三大要素。一是突发公共事件汇报制度。这要求明确危机信息的界定和分类；各层级汇报各类危机信息的时间期限；特大危机的特殊汇报方式；向国务院直接汇报的要求说明；责任追究细则。二是突发公共事件公告制度。这是由低到高的不同预警级别，分为绿色、蓝色、黄色、橙色和红色。三是突发公共事件评估系统。这包括，突发公共事件评估指标体系的建构，选定可以作为突发公共事件防范工作的评估指标，形成科学、实际可行的指标体系；制定定期考核的机制，维持一定程度的待命状况和有效的绩效管理，针对评估的结果，能够有效地推广先进、鞭策后进。它是对突发公共事件风险研究全过程的管理，因此，必须将突发公共事件风险视为一个系统作为研究对象，在预警系统中坚持系统性原则。
　　(三)操作的实用性
　　任何一种新的方法在实际应用中必须以实用为其生存的根本要求，建筑于新思维之上的技术风险的预警系统也必须体现实用的原则，以推广应用和易于操作。这就要求体现出预警机制四个方面的功能。一是预见功能。通过对政治、经济、社会生活各个领域中特定指标要项的研究，找出某些敏感性指标的异常变化并预先指出其发展征兆。这种预见功能是危机预警的首要功能，该系统中的其他功能基本上是由此衍生出来的；二是警示功能。通过对政治、经济、社会生活各个领域中的特定指标要项的监测，政府可以将有关信息和结果向相关部门或社会公众发出警示，发挥导向功能；三是减缓、延缓功能。对于这一点往往容易被人所忽视。实际上许多危机的损害程度和规模之所以最终导致到难以收场的地步，很大程度上是由于没有认识到一些危机可能是难以完全避免的，比如一些非人力所能及的自然灾害，对此就只能尽可能地利用已存在和潜在的条件来尽力减缓、延缓其发展的速度，减少其所带来的损失，避免危机的扩大和升级；四是阻止、化解功能。对于许多现实问题，政府可以通过一定的措施给予相应的阻止和化解，实际上也是在某种程度上防范了未来危机事件的爆发。这是预警系统最重要也是最现实的目标。
　　(四)与时俱进性
　　随着现代社会复杂性程度的进一步提高，各种变量对社会秩序影响的复杂性也在增加，为此，西方各国十分重视对社会现行运行状态及未来发展进行预测，利用现代科学技术手段进行各种监测和社会调查，运用统计资料、数学模型和计算机模拟等对诸多社会变量进行分析。特别是对社会问题的预警分析对政府适时调整社会政策，实施有针对性的社会控制手段，起了非常重要的作用。真正以科学的态度进行社会预警是从二战以后才开始的。1961年埃・蒂里呵基安提出了社会动荡发生的经验指标，即：都市化程度的增长，性的混乱及其扩张以及对社会进行限制能力的丧失，非制度化、合法化的宗教极大增长。20世纪80年代以后以罗马俱乐部为代表的未来学派试图建立社会预警研究模型，在人口、能源、原料、环境、水源、卫生、食品、教育、就业、经济发展、城市环境等12个要素之间，形成一个相互作用的客观系统网络，这些因素又与人和社会的经济、政治、心理和日常行为等因素相互交织，形成众多交错点，其中不少已经成为危机点，呈现出各种危机相互牵制极为复杂和严重的局面。美国学者将社会不稳定指标确定为：社会组织中的精英人物专权；大众需求得不到满足的程度严重；社会资源日趋贫乏；政治 动荡不安；家庭结构处于崩溃的状态；传统文化力量处于崩溃状态。1982年，美国以内拉斯加为代表的系统学派，以AG-NET系统模型分析工具，对美国中西部6个州的区域社会管理，在预警的基础上实施全面的优化调控和管理决策，取得了明显的效果。近年来，这种方法已成为联邦政府进行社会决策体系的基本组成部分。政府根据专门的研究机构提供的不稳定指数情况适时调整社会政策和经济政策，及时疏导、缓解和防范危机因素，从而防止冲突的发生，实现对社会的有效控制。
　　
　　二、关于影响预警机制构建的因素
　　
　　世界的万事万物都处在相互联系之中，因此预警机制的建立必然受到内外两种因素的影响。
　　(一)影响预警机制构建的内部因素
　　1．受一国经济发展程度的影响
　　一般来说，一个国家如果经济越发达，那么他对自身国家安全就越重视。因为一个国家经济越发达，也就意味着它可以不用担心温饱问题，从而将精力投入到自身的进一步发展之中，而安全问题又影响着一个国家生存和发展，因而当一个国家经济发达之后，就会将安全问题放在首位。相反，如果一个国家经济落后，那么它首要考虑的问题就是该国人民的温饱问题，而安全问题则被放到一个相对次要的位置。预警机制的建立也是如此，一国的预警机制总是跟经济发展程度成正比。看看今天的美国、日本等发达国家，他们的预警机制总是处于世界的领先地位。例如，美国海啸预警机制由国家海洋和大气管理局为主力，下属有两大海啸预警中心，一个是太平洋海啸预警中心，另一个是阿拉斯加海啸预警中心。这一体系所拥有的探测设备，包括太空中的海洋观测卫星、部署在大洋底、岛屿上以及岸边的地震波探测站、大洋中的海潮监测站等，织就了一张从太空到海底的完备监测网。
　　2．受一国科技发展程度的影响
　　当今社会的突发公共事件总是难于预测而且破坏性较大，因此，必须依靠高科技研究人员对此进行深入和系统地研究，并利用高科技手段对易发突发公共事件的领域进行不间断监测，并及时报告解决。一个国家、地区或城市在公共事件爆发前，能否做到提前预警，对减灾并降低损失至关重要，例如，2004年12月26日印度尼西亚苏门答腊岛西北近海(北纬3．9度，东经95．9度)发生了9级地震。地震引发的海啸以1000公里／小时快速传播，迅速波及了南亚、东南亚及非洲十多个国家，其中伤亡最严重的是印度尼西亚、斯里兰卡、印度、泰国等国，此次地震预警时间仅0．5～3．0小时，对应急反应系统的响应速度提出了极高的要求。然而，这些国家却缺乏应急系统，基本没有应急预案，在这场特大恶性自然灾害降临前既无预报，也无预警，完全处于顺其自然的状态，最终死亡人数超过30万人，突破了全球近50年来自然灾害造成死亡人数最多的记录。而在美国，一旦有地震监测站报告了一次海底地震，并根据现有认识能判断它足以引起一场海啸，太平洋海啸预警中心就会向海啸可能波及的地区发出“海啸危害即将到来”的警报，其中包括海啸预计到达最远的地点、预计波及海岸各城镇的时间等信息。如果海潮观测站监测到了正在发作的海啸，那么警报发布的范围也立即扩大到整个太平洋周边，紧急程度也自动提高。现代科学技术的飞速发展，对各国构建完备的预警体系和预防突发公共事件提供了先进的科学技术条件。
　　此外，还受政府对突发公共事件的重视程度，以及政府对整个社会的统治和控制的能力的影响。
　　总的来说，一个相当重视自身安全，并能够牢牢统治和控制整个社会的政府，总是能够建立一整套完善的预警机制，并能够自如地应对各种突发公共事件，及时加以解决。例如，在警报发布方面，美国提倡“多渠道”，力求让最多的公众在最短的时间内得到警报。如果太平洋海啸预警中心或阿拉斯加海啸预警中心监测到了海啸，警报会发布给有关各国、美国各州和各地方以及各家媒体，也通过国家海洋和大气管理局的甚高频天气广播系统直接向公众发布，还通过美国海岸警卫队的中波和甚高频电台向拥有海上电台的机构和公众发布，紧急的时候还可以使用国防部的军用通信手段。在指导公众避灾方面，美国的做法是政府和民间协作。在受海啸威胁较大的地区，地方政府的应急机制必须在接到警报后15分钟内启动，并开始向安全地区疏散群众，相关的政府官员都要接受专门的训练。国家海洋和大气管理局还倡导“海啸防备”计划，对地方政府或机构提出海啸应急反应的一系列量化指标，目前已有15个地方或机构达标。此外，政府还资助民间的海啸避险训练学校或课程，让公众接受避险训练。
　　又如，在2005年8月29日，袭击美国南部地区的“卡特里娜”飓风造成1300多人死亡，100多万人被迫离开家园，财产损失达250亿～1000亿美元。美国国会对布什政府“卡特里娜”飓风灾害期间的表现提出严厉批评，指出飓风灾害之后，政府各有关部门未能交换重要信息，而且搞不清各自应负的职责；政府在事先有关机构预测到飓风灾害的情况下没有及时采取任何应对的措施；尽管美国目前已设立关于救灾工作的国家行动计划机制，但这并不足以应对将来的危机；并指出因政府反应缓慢导致大批灾民受困是政府领导层的失败。
　　(二)影响预警机制构建的外部因素
　　1．受该国所处的地理环境的影响
　　如该国是否处于地震或者台风以及火山的多发地段。日本预警机制的建立主要是基于此。由于日本属于岛国，而且处在板块交接地带，因此多台风、地震。因此，日本非常重视应对这种自然灾害的预警机制的建立。
　　2．受该国所处的国际政治环境优劣的影响
　　如果一国所处国际环境十分恶劣，且地区冲突不断，那么它就迫切需要建立有效的预警机制，以应对突发公共事件的发生，保证自身安全。比如中东地区的以色列等国，由于该地区局势极不稳定，那么，它就必须事先作好应对危机的准备，建立高效的预警机制。
　　
　　三、关于预警机制构建的原则
　　
　　突发公共事件预警机制的构建原则主要是及时、全面、高效和引导原则。
　　(一)及时性原则
　　预警机制，顾名思义以预先警告为首要步骤。预警管理的出发点就是“居安思危”，即在突发公共事件还在孕育和萌芽的时期，就能够通过细致的观察和研究，防微杜渐，提早做好各种防范的准备。预警系统只有及时地监测出异常情况，并将它及时地报告给政府有关部门，政府才能及时采取有效措施，对突发公共事件加以防范和应对，这样才能在突发公共事件来临时不至于惊惶失措，最大限度减少经济损失和人员伤亡。对突发公共事件的预警和报告应作为预警机制的一项重要职能，任何事件一有苗头，应立即向国家职能部门报告，再由国家职能部门分不同等级发出警报，同时应以政府的名义及时提出有预见的建议，以及科学、合理的指导意见和防治方案。
　　(二)全面性原则
　　预警就是要对社会各个易于突发公共事件的领 域进行全面监测，及时发现各个领域的异常情况，尽最大努力保证人民生命财产的安全，这是建立预警机制的宗旨。全面性原则主要体现在预警操作系统方面，而预警操作系统则主要包括5个方面的内容：监测、识别、判断、评价和对策。它是一个由众多因素构建的复杂的系统，各要素之间存在着相互影响、相互依赖的关系。
　　为了实现对突发公共事件风险的有效监控，预警系统必然包括着复杂的子系统――将各构建元素进行整合，通常由以下5个子系统构建。
　　1．信息管理子系统
　　根据突发公共事件风险的突发性、破坏性、不确定性、紧迫性、资源的短缺性和信息的不充分性之间的关系，信息量的增加也就意味着风险的减少。因此，加强信息管理是减少风险以及进行风险防范的必要条件。在信息管理子系统中，贮有与突发公共事件预警机制的构建有关的科技、经济、生产和社会各方面的信息，并具有对信息进行分类、整理、统计和辩伪的功能。随着时间的变化，其中的信息需不断更新。
　　2．风险评价子系统
　　突发公共事件预警机制的构建必须建立在科学的风险评估基础之上，主要基于以下几方面的评估：不同方案的代价有多高?突发公共事件危机发生的概率有多大?不进行防备的代价有多大?进行防备有多大的收益?因此在收集较为全面的信息后，必须对各种信息进行综合处理，并对其状况进行评价。评价子系统主要用于对突发公共事件的发生概率、发生时间、持续状况、风险后果、风险不可探程度以及人们接受风险的底线等做出评估。判断一种环境风险是否能被接受，通常采用比较的方法，即把这个风险同已经存在的其他风险、承担风险所带来的效益、减缓风险所消耗的成本进行适当地比较。
　　3．预测预警子系统
　　突发公共事件预警是一种时效预测，当突发公共事件出现时，则需要根据已发生的情况及新掌握的信息对未来状况做出新的预测，并根据预测结果与某种阀值*的比较来决定是否发出警报以及发出何种警报；预测与预警的结果又可以作为进一步的决策和以及调整风险防范对策的依据。“阀值”的设定是预警系统的有效性的重要环节。当其中一项以上的指标偏离其正常水平并超过某一“阀值”时，就把它当成突发公共事件在某一特定期间内发生的预警信号。阀值确定的原则是：在这一点上，将会发生风险而没能发出预报的概率与发生错误预报的概率相等。
　　4．预警决策子系统
　　这是一个主观与客观、科学与经验、模糊与精确、定性与定量、个人与群体、内部与外部有机结合的过程。通过这个系统，可以帮助选用有效的控制技术，进行削减风险的费用和效益分析；确定可接受风险度和可接受的损害水平；并进行政策分析及考虑社会经济和政治因素，决定适当的管理措施并付诸实施，以降低或消除各种风险，保护人民生命财产的安全。
　　5．预警对策子系统
　　对策子系统是一种为决策者提供对策的子系统，它属于一种辅助决策，不能取代决策者的决策，也不可能提供细化的、具体的操作方案，而只能提供对策思路和粗对策，目的在于启发决策者的思维，节省决策时间，或防止思考问题时发生大方向上的偏误。它的中心内容是突发公共事件预警机制的危机管理，即当突发公共事件危机管理碰到大的阻碍时，应迅速根据危机管理计划，确立危机管理目标，采取紧急措施使损失减少到最小程度。
　　同时，预警机制的建立也要不断根据形势的变化而创新发展，以应对各种不同种类和性质的危机。
　　(三)高效性原则
　　鉴于事件的“突发性”，预警机制必须以高效率为重要原则。惟有如此，才能对各种突发公共事件进行及时预告，并制订合理适当的计划以应对。这就必须坚持三个观念：一是坚持第一时间的观念。这是确保突发公共事件得到及时控制的前提条件。只有做到信息及时准确，才能减少突发公共事件的破坏性、危害性和负面影响，维护社会秩序的稳定，安定民众心理，保证整个突发公共事件的顺利处理。二是坚持生命第一的观念。政府作为服务型的政府，必须把人民的生命放在第一位。这是现代文明的标志，也体现政府勇于承担责任，给予受害群众人道主义关怀。三是坚持果断决策、效率优先的观念。政府应对突发公共事件的决策，属于非程序决策的范围，作为地方政府来说，在突发公共事件面前必须决策果断，绝不能贻误战机。同时，还要坚持效率优先的观念，保证各部门协同作战，尽可能应用先进的通讯手段，把突发公共事件的预警做得准确及时。
　　(四)引导性原则
　　在当今社会，正确的舆论导向必须解决警信公开的问题。在一个文明进步的社会中，每一个成员都有权了解自己周围的环境和未来的发展。不能说考虑到可能引起社会动荡就隐匿有关信息，况且这种考虑也只是一种推测，不能因为推测就无视公民权利。预警正是在某种灾害、突发公共事件降临之前，提醒或引导人们应该怎么做或应该采取什么态度去应付和处理，这样既减少了因盲从、跟风或无措带来的被动和不必要的人民生命和财产的损失，又是尊重公民基本权利的体现，有利于社会的文明进步，更有利于将一些突发公共事件消灭在萌芽之中。同时，在事件发生前加强对公众自救能力的培养，积极训练他们在紧急状况下的自我保护和自我救治能力。因此，对全社会、全体公民进行综合安全知识的普及教育尤为重要，这其中既包括社会公共安全体系法律知识层面、科学技术知识层面的教育，也包括个人自我防护和应急处理技能(如生理卫生、心理健康、紧急逃生和自救等)知识的宣传、普及和教育。只有动员起千千万万的公众，“依法、科学、规范、有序”地行动，才能战胜任何不测，才能把任何灾害的损失降低到最低限度。
　　科学的防范性、整体的系统性、操作的实用性、与时俱进性是预警机制构建的指导思想。预警机制的构建会受到一国经济发展程度的影响和科技发展程度的影响，还会受到――国政府对突发公共事件的重视程度以及政府对整个社会的统治和控制的能力的影响，这是预警机制构建的内部因素；同时，也受该国所处的地理环境的影响和该国所处的国际政治环境优劣的影响，这是预警机制构建的外部因素。预警机制构建的原则包括：及时性、全面性、高效性和引导性原则。预警系统包括：信息管理子系统、风险评价子系统、预测预警子系统、预警决策子系统和预警对策子系统等。
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