部门利益理论与新规制经济学

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　　摘要：部门利益理论作为对传统规制理论的修正，在重新定义政府监管角色的同时，深化了规制经济学的理论议题，不仅推动了以放松规制为重心的政府监管经济政策变革，并且开辟了可竞争市场和激励规制的理论空间，进一步促成了新规制经济学的形成。
　　关键词：部门利益理论； 放松规制； 新规制经济学
　　中图分类号：F019 文献标志码：Ａ
　　
　　出于对传统规制理论的质疑，美国芝加哥学派的施蒂格勒对1912年到1937年间美国电力部门的价格监管进行了著名的实证研究，并于1962年发表了《管制者能管制什么――电力部门实例》一文，开创了从部门利益集团的角度解释政府规制的起源和实际效果的先河，发出了一种对政府监管的反对声音。然后，所形成的部门利益理论（Sectional Interest Theory of Regulation）不仅引发了以放松规制为重心的政府监管经济政策变革，并且开辟了可竞争市场和激励规制的理论空间，进一步促成了新规制经济学的形成。
　　
　　一、 部门利益理论：对传统公共利益理论价值的重估
　　
　　施蒂格勒的实证研究和主要观点奠定了部门利益理论发展的主要基调。他在1971年发表的一篇论文中对美国电力部门规制效果进行了实证研究并得出结论：“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的”，[1]认为政府监管作为一种制度，是为利益集团所需，并为其利益服务而设计和实施的。施蒂格勒使用标准的经济供求分析方法来解释政府监管，确立了一个以工商企业或消费者为需求方、以政府为供给方的供求分析框架，从供求的变化观察监管政策是为哪一方服务的。此外还观察到美国的政府监管在很多场合并不符合公共利益理论，许多产业总是试图谋求政府的强制力。他列举了四项为产业所需而由国家提供的规制手段：直接的货币补贴、控制新竞争者的进入、对产业辅助品生产的鼓励及替代性产品生产的控制以及固定价格。由于政府的基本资源是权力，而政府监管者有各种利己的动机，监管者可以理性地选择可使自己效用最大化的行动；同时，产业作为一种利益集团，它对政府监管具有特殊的影响力，利益集团总是能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务，正是这两者的结合为政府监管的俘获理论提供了现实基础。
　　其后，由芝加哥学派的佩尔兹曼、波斯那、贝克尔等人相继发展的“规制俘获理论”（Capture Theory of Regulation）完善了施蒂格勒的思想，其核心内容是：具有特殊影响力的利益集团――被监管企业，针对监管者的自利动机进行“寻租”活动，使监管者成为被监管者的俘虏，并参与共同分享垄断利润，就使政府监管成为企业追求垄断利润的一种手段。因此，政府监管是为满足产业对监管的需要而产生的（即立法者为产业所俘获），而监管机构最终会被产业所控制（即执法者被产业所俘获）。政府监管的结果很可能不会刺激产业提高效率，而是导致利益集团追逐和分享垄断利益，因此，应放松政府监管。
　　规制俘获理论作为“部门利益理论”的核心部分，后来又继续得以发展，逐渐从更宽泛的视角来讨论规制，即除了被规制的产业，还有其他部门会从规制中受益。也就是说，部门利益理论对规制的目标取向进行了深入、开阔的分析。部门利益理论在实证分析的基础上，将研究角度扩展到规制的制定过程中，强调规制不仅仅是一个经济过程，更重要的是政治决策对经济资源重新分配的过程。政府规制与其说是为了社会公共利益的目的，不如说是特殊利益集团“寻租”的结果。因此，促使政府进行规制的，或者是规制对象本身，或者是其他有可能从中获益的人。[2]施蒂格勒在1971年发表了《经济管制论》，指出，“经济管制理论的中心任务是解释谁因管制受益，谁因管制受损，管制会采取什么形式，以及管制对资源配置的影响”。因此，他提出了如下的观点，即政府管制是为了响应利益机关实现其利益最大化需要的产物。政府管制是特定利益集团的一种收益来源，某利益集团可以通过说服政府实施有利于自己的管制政策而把社会上其他成员的利益转移到自己身上。具体看来，施蒂格勒和佩尔兹曼认为，立法者或规制者选择最优政策以使对自己的政治支持最大化；盖利・贝克尔则强调利益集团之间的竞争使规制更倾向于增加具有较大影响力的利益集团的福利。
　　作为部门利益理论所涵盖的另一种分析元素，20世纪70年代兴起的“公共选择理论” （Theory of Public Choice）将政府规制政策的形成看成类似市场交易的过程。消费者与产品和服务的供应商经过讨价还价达成协议，且选民、立法机关、行政机构、法院以及独立的专家都卷入其中，最终出台的政府规制政策是以上多方利益主体相互作用的结果。公共选择理论认为“寻租”是对规制进行解释的内核。根据图洛克的定义，寻租是“一种不能提高产出，甚至降低产出，但是能给行为主体带来特殊地位或垄断权的投资行为”。[3]公共选择理论将重点放在“寻租”的无效率上，认为垄断者并不以最小成本进行生产将导致X－非效率；处于不利地位的消费者在可能的情况下将运用稀缺资源去防止垄断力量的建立；而垄断者在建立垄断力量后也要运用“寻租”去阻止潜在竞争者和处于不利地位的消费者的威胁，这样更加浪费资源，因此，规制是低效的。
　　总之，部门利益理论认为，政府的监管政策目标是各利益集团相互之间力量斗争的结果，政府监管并非是代表公共利益为治愈市场失灵而采取的行动，最终是为利益集团服务的，废除监管也许可以更好地为公众服务，由此，部门利益理论是对公共利益理论最具影响力的挑战。
　　
　　二、 部门利益理论的监管实践
　　
　　早在20世纪60年代，部门利益理论对政府监管的批评与反政府监管的倾向就影响到政府监管政策的转变。1962年，美国总统肯尼迪在运输咨文中就认为，过分严格的监管政策阻碍了美国运输业的发展，因此，明确提出今后要“多依靠市场的力量，少依靠监管的限制”。[4]他在给国会的信件中呼吁，在存在着竞争的场合，应废除对大宗物品的最低价格控制。20世纪70年代开始，公众对政府监管所强加的经济负担的不满意程度也逐渐上升，卡特政府开始着手进行监管的改革。1971年～1989年间，美国许多具有自然垄断特征的产业放松了经济性监管。1971年，FCC通过了“专业化公共载体裁定（Specialized Common Carrier Decision）”，放开了城际通信的进入控制。此后，铁路、航空、天然气、卫星、运输、保险、有线电视、原油、电气等产业相继放松规制。以美国航空业为例，1938年美国通过《民用航空法》（Civil Aeronautics Act）并依法成立“民用航空局”（Civil Aeronautics Board），1970年该局的工作人员多达686人。随着美国航空运输技术和需求的变化，特别是对政府监管必要性认识的变化，美国政府在1977年和1978年分别颁布了《航空货运放松管制法》和《航空客运放松管制法》，最后撤销“民用航空局”，解除了对航空市场的政府监管，开放了曾关闭40年的美国民航运输市场。[5]20世纪80年代初期，“一个有深远影响的放松规制计划”成为里根经济恢复计划的四个“关键要素”之一。前美国国会议员戴维・斯托克曼（曾于里根执政期间担任过管理和预算办公室主任）指出，里根政府经济政策的首要原则是：经济规制是错误的。其逻辑在于政府是无效的，而政府又来进行规制，所以规制也是无效的。1980年铁路和卡车服务领域放松了监管，1981年石油业也放松了监管。到了1988年，受监管的产业所生产的产品产值占美国GNP的比例已从1977年的17% 降到6.6%，[6]放松规制改革为美国经济的持续增长提供了动力。
　　在传统政府规制政策的实践中，规制机构与被规制企业之间存在的信息不对称以及双方行为目标的差异，常常会产生企业隐藏信息和逆向选择的问题。由此，也导致政府的规制成本高昂、规制效率低下的“规制失灵”，这一直是传统公共利益理论规范分析的一个弱点。20世纪90年代以来，美国、英国、日本等发达国家对自然垄断产业的放松规制改革，进一步促进了微观规制理论与实践的结合。90年代以后，博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法也逐渐地被引入到产业经济学的研究中。在这个过程中，西方规制理论的最新发展则是对传统规制理论与规制方式的反思与修正，将信息不对称作为分析前提，并在规制问题中考虑了信息约束和激励机制的因素，使规制理论的研究迈入一个以激励性规制为特征的新规制经济学的阶段。
　　以让・雅克・拉丰和泰勒尔为代表人物创建的新规制经济学（New Regulatory Economics），对激励规制理论做出了比较完整的阐述。激励规制理论要解决的问题是如何在信息不对称的条件下形成最优激励，也就是说，要设计出一种既能为企业提供适度的激励，又能有利于实现社会福利最大化的机制。由于不对称信息的存在使效率与信息租金成为一对共生的矛盾，即在规制得到效率的同时，必须留给企业以信息租金，而这将带来社会成本。激励规制理论的形成在很大程度上得益于博弈论和信息经济学的发展。劳伯和马盖特（Loeb & Magat）最先将规制看成一个委托――代理的问题，他们借助于Hurwicz与 Groves的机制设计理论的有关原理，用一个简洁的激励合同模型说明了规制过程中的“说真话机制”的含义。巴隆（Baron）和梅耶森（Myerson）与拉丰和泰勒尔在引入信息经济学，推动激励规制理论的发展中做出了重要的工作，尤为引入注目的是，拉丰和泰勒尔通过建立复杂的数学模型对信息不对称条件下的政府规制进行深入的研究，成功地将信息经济学、博弈论与激励理论的基本思想和方法应用于垄断行业的价格规制，以解决管制者与被管制者之间的“信息不对称”导致的管制博弈难题。[10]植草益对激励性规制有着较高的评价，认为激励性价格规制给予受规制企业一定的价格制定权，让其利用信息优势和利润最大化动机，主动提高内部效率、降低成本，并获取由此带来的利润增额。因此，相对于传统规制而言，激励性规制更关注企业的产出绩效和外部效应，而较少控制企业的具体行为，企业在生产经营中具有更大自主权。1993年,以拉丰和泰勒尔的著作《政府采购与规制中的激励理论》的出版为标志，新规制经济学理论框架的构建基本完成，从此西方规制经济学进入新的发展阶段。
　　激励性规制关注的是在市场失灵，特别是在公共物品、外部性和自然垄断范围里，为了取得与市场均衡同样的市场成果而必须采取的一些激励性规制措施。这直接涉及到寻找更有效率的规制方式，即规制方式的创新，即政府可以运用某些特定的激励性规制工具来实现理论上的最优规制，主要包括：（1）价格上限规制（Price Cap Regulation）。即规制者当局与被规制企业之间签订价格规制合同，规定价格浮动的上限，企业定价原则上只能在这个范围内自由变动，从而给企业提高效率、降低成本的积极性。价格上限规制避免了以往价格中详查成本等复杂程序，给予被规制企业以提高效率的激励。企业可以在降价竞争中形成竞争性均衡价格。在垄断领域，通过上限规制可以形成接近拉姆塞（Ramsey）价格的收支平衡价格，在保证被规制公司利润不为负的条件下，定价使“社会福利最大化”，从而发挥出放松规制的正效应。与以往的价格规制方式相比，价格上限规制是一个更有效的价格结构，它并不要求规制当局拥有充分的信息，或拥有与受规制企业一样准确的信息，它是部分地依赖于市场来决定价格结构的管制方法，因此，更有利于改善效率。（2）特许投标制（Franchise Bidding），是指政府在提供公共服务或公益事业服务时，给予企业特许垄断权。在不定期的特许期结束后，再由竞争投标来决定特许权授予能以更低（最低）价格提供服务的企业。这样既保证了规模经济效益，又实现了福利最大化。[11]1968年，德姆塞茨建议用特许权拍卖来取代对自然垄断产业的费率规制，用获得市场所进行的竞争来代替市场内的竞争，以促使垄断企业提高效率，并改善对自然垄断的规制效果。这样，竞争性进入才能产生平均成本定价。（3）标尺竞争（Yardstick Competition）政策，又称为区域间竞争，是将受规制的全国性垄断分为几个地区性企业，鼓励区域间竞争，使特定地区的企业在其他地区企业的刺激下提高自身内部效率。区域间竞争并非处于同一市场上的不同企业之间的直接竞争，因此，在竞争的作用有多大的问题上存在着疑问。规制当局要实行最佳规制，必须确保获得有效经营下的成本和服务信息，并以此作为标准来指导其他企业提高内部效率。（4）社会契约制（Social Contract），社会契约（或成本调整契约）规制即规制者当局与被规制企业之间在修订收费时就设备运转率、热效率、燃料费、外购电力价格、建设费等签定合同，企业如果能实现较合同更好的成绩就给予报酬，否则予以处罚。
　　从20世纪80年代中期开始，拉丰和泰勒尔就着重将激励性规制理论的基本思想和方法应用于电信、电力、天然气交通运输等垄断行业的规制问题，分析各种规制政策的激励效应，并建立了一个规范的评价体制。2000年，拉丰和泰勒尔合著的《电信竞争》为电信及网络产业的竞争与规制问题的分析和政策的制定提供了一个最为权威的理论依据。20世纪90年代以来，英美等国在放松规制的同时，将激励性规制应用于公用事业的规制改革。由于价格上限规制（Price Cap，或价格帽）将激励性规制最重要的两大特点，即对降低成本的激励以及调整价格的激励和自由有机地结合起来，使受规制企业具有制定价格的弹性空间，能够寻求更有效率的价格结构。因此，它是在西方国家对激励规制工具的应用中, 使用的最广也是最流行的激励性规制工具。价格上限规制最早的应用是从英国电信业开始，得到撒切尔政府的支持，几乎在所有网络产业，如电力、供气、供水、电信都有政策的实践，后来传入美国、澳大利亚、新西兰等国家的公用事业部门，并取得良好效果。以美国为例，美国联邦通讯委员会（FCC）自1989年7月1日起，开始提出用价格上限来取代对AT&T和地方电话公司的长话ROR管制服务，后来也开始在对铁路、煤气管道的规制中进行了应用。一个数字对比可以很好地说明情况：1990年当加州公用事业委员会引入价格上限时，26个州采用了其他形式的激励性规制，10年后，有40个州采用价格上限规制，采用其他形式的激励规制的仅有4个州。价格上限规制方法的运用降低了公用事业的收费水平，提高了受规制企业的生产效率，也改进了分配效率――让消费者分享部分生产率增量。
　　激励性规制理论是西方规制理论近20年来取得的最重要进展，并成为新规制经济学的核心与标志。目前，激励规制理论的研究成果已经普遍地被政策制定者所接受，也因而成为许多国家规制政策中的主要内容，并在欧美等国的实践中取得了良好的效果。激励规制理论不仅在一定程度上弥补了传统规制理论存在的缺陷，成为“政府规制失灵”的一个解决途径，而且它使政府规制制度的设计建立在更真实的前提基础之上，并在规制的理论基础和思维方式方面发生了根本性变革。激励规制理论通过将“信息约束”、“博弈论”、“机制理论”、“激励性”等元素运用于规制理论的分析与规制方式的设计，使传统的政府规制理论――公共利益理论取得显著的进步，获得了新的发展。
　　
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　　（责任编辑 吴晓妹）

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