我国化学品环境规制的不足与完善

作者:未知

  摘要:化学品环境规制是我国环境法治建设的短板,现有以防控安全事故为核心任务的危险化学品管理体系无法满足现实需要。我国应在化学品名录管理的基础上,按照风险规制的基本原理,构建系统的化学品环境规制体系。为此,要重塑化学品名录管理的内在机制,形成风险评估、风险沟通和风险决策“三位一体”的管理结构;基于风险预防原则,建立体现多元规制特征、涵盖化学品生命周期的化学品环境风险管理体系。在推进化学品环境规制的立法方面,可以将制定专门法作为首选方案。
  关键词:化学品立法;名录管理;环境规制
  中图分类号:C916.1文献标识码:A文章编号:1003-0751(2019)06-0093-06
  随着化学品相关行业的发展,化学品生产和使用带来的环境问题日益突出。持久性有机污染物、内分泌干扰物等有毒有害化学物质引起的环境损害与人体健康问题越来越多,化工、农药、燃料等行业排放的特征污染物成为大气、水、土壤的重要污染源,甚至引发局部环境质量恶化。无论从维护公众健康还是从打赢污染防治攻坚战的角度,我国都亟须加强对化学品环境污染的治理。本文以化学品名录管理为切入点,探讨化学品环境规制的路径。
  一、我国化学品名录管理的现状
  名录管理是各国普遍采用的化学品管理措施,指按照一定的标准和要求,在诸多化学品中选择特定化学品并制成名录,对名录中的化学品采取规制措施。化学品名录管理秉持优先管理原则。据统计,世界上有5200万种有机或无机化学物质,生产生活中常用并已经进入环境中的化学品有10万种之多。面对数量庞大、种类繁多的化学品,无法采取统一的规制措施,比较现实的做法是从中选择重点化学品进行优先规制。我国化学品名录管理包括危险化学品综合规制和基于具体名录的化学品环境规制,從实际情况来看,这两个方面都存在明显不足。
  1.综合性的危险化学品名录管理及其不足
  我国危险化学品名录管理以《危险化学品安全管理条例》为基本依据,有两个基本特征。其一,在危险化学品的界定与选择上采取综合性标准。2002年《危险化学品安全管理条例》对危险化学品的界定主要是基于职业安全方面的考虑,重点关注化学品的物理危害性和急性毒性。2011年、2013年两次修订的《危险化学品安全管理条例》都在危险化学品的选择上增加了环境和公共健康的考量,将危险化学品界定为“具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质,对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品”。与此相适应,2015年原国家安全生产监督管理局发布的《危险化学品目录》包括16类有物理性危害的化学品,10类有健康危害的化学品,2类有环境危害的化学品。可见,我国在危险化学品的范围界定上综合考虑职业危害、环境危害、公共健康危害等多种因素,对危险化学品管理采取以名录为基础的综合规制模式。其二,对危险化学品的规制着重于防控安全事故。正如2013年《危险化学品安全管理条例》第1条指出的,危险化学品的规制是为了预防和减少危险化学品事故,并通过防控安全事故达到“保障人民群众生命财产安全,保护环境”的目的。该条例中的规制措施,如建设项目的安全条件审查,危险化学品生产、经营、运输、使用的许可证管理,危险化学品登记及事故应急管理等,都是围绕防控安全事故而展开的。
  综上,可以将我国危险化学品名录管理的思路归结为:在危险化学品的生产、储存、使用、经营、运输等环节采取措施,防止危险化学品安全事故发生,进而将危险化学品对职业安全、公共健康和环境安全的危害降至最小。这种在防控安全事故基础上的综合规制并非化学品规制的全部内容,还需要在此基础上对具体的化学品风险进行专门规制。理由是:其一,综合规制目的下与专门规制目的下需要优先规制的化学品种类不同。例如,爆炸品、易燃品是职业安全规制的重点,但未必是环境规制的重点,因为有些爆炸品、易燃品对环境的危害十分有限。环境规制重点关注具有生态毒性、持久性和生物蓄积性,危及生态环境安全的化学品,而这类化学品未必是容易造成职业安全危害的化学品。其二,将规制重点放在防控安全事故上并不能解决所有的化学品危害问题。例如,化学品环境危害的诱因除了环境安全事故,还有日常的环境排放。实际上,2013年《危险化学品安全管理条例》已考虑到这一点,允许政府有关部门在《危险化学品目录》的基础上,根据具体规制目的制定更为具体的危险化学品名录。因此,研究我国化学品环境规制问题,还需要对依据具体名录开展的专门性环境规制进行考察。
  2.基于具体名录的化学品环境规制及其不足
  我国以维护环境安全为目标的化学品具体名录管理的主要依据是《重点环境管理危险化学品目录》《优先控制化学品名录(第一批)》。2014年原环境保护部发布的《重点环境管理危险化学品目录》是我国首个专门从环境规制角度制定的化学品名录,该目录的依据是原环境保护部2012年发布的《危险化学品环境管理登记办法(试行)》,该办法突破危险化学品安全事故防控的视野,将化学品名录管理的适用范围扩大到对危险化学品环境排放的规制。但由于《重点环境管理危险化学品目录》是在《危险化学品目录》基础上拟定的,没有将《危险化学品目录》之外的其他化学品纳入规制范围,并且《危险化学品环境管理登记办法(试行)》于2016年废止,此后有关部门没有发布新的登记办法,致使我国对重点环境管理危险化学品的规制至今仍处于“空窗期”。2017年,原环境保护部会同其他部委发布了《优先控制化学品名录(第一批)》。该名录的发布标志着我国在推进化学品环境规制方面取得了重要进展,主要体现在两个方面。一是至少从名称上摆脱了“危险化学品”的范围局限,将视线转向所有化学品,根据化学品产生的环境与健康风险,确定可列入名录的化学品。这实际上突破了前述以危险化学品为规制对象的模式,扩大了化学品环境规制的范围。二是规制措施更加具体,要求对列入名录的化学品在其产生环境与健康风险的主要环节采取规制措施,如纳入排污许可证管理、实施清洁生产审核及信息公开等。不过,《优先控制化学品名录(第一批)》主要是为了落实《水污染防治行动计划》的有关要求,在化学品的选取方面存在局限性。   整体来看,建立在“综合目录+具体目录”二元模式上的化学品环境规制存在明显的不足。其一,与对大气、水、土壤等环境媒介的污染防控不同,化学品环境规制还需要关注化学品本身的环境危害。为此,要根据风险规制的基本原理,对现行化学品名录管理进行审视与重构。其二,现行化学品环境规制,无论是综合性规制还是维护环境安全的专门性规制,都针对化学品的生产、储存、运输、使用等外部方面,缺乏对化学品本身的环境风险的关注。其三,现有对化学品生产、储存、运输、使用等环节的规制属于对化学品进入市场后的规制,不涉及化学品进入市场前的环节,而相比之下,关注后者更有利于从源头防范化学品环境风险与危害。针对上述不足,加强化学品环境规制大体可沿着两个方向进行:一是聚焦于化学品本身环境风险的防控,按照风险规制的原理与要求,重塑化学品名录管理的内在机制;二是健全化学品环境规制体系,为以维护环境安全为目标的化学品名录管理的实施提供制度保障。
  二、化学品名录管理内在机制的重塑
  按照风险规制的基本原理,政府实施化学品名录管理时应在风险评估及与公众等利益相关方进行风险沟通的基础上作出决策,确定针对哪些化学品采取哪些环境规制措施。显然,我国现行危险化学品名录管理机制并非如此。按照2013年《危险化学品安全管理条例》第3条第2款的规定,危险化学品名录是根据对化学品危险特性的鉴别和分类标准而确定的,不是建立在风险评估的基础上;危险化学品名录的确定由政府相关部门进行,没有与公众进行风险沟通的环节;危险化学品名录管理的目的是防控安全事故,主要任务是对列入名录的化学品在生产、储存、使用、经营和运输等环节实施安全监管。鉴于此,有必要从以下四个方面对现行化学品名录管理机制进行优化、重构。
  首先,健全化学品环境风险评估制度。目前我国仅对新化学品有风险评估的要求。根据2010年原環境保护部发布的《新化学物质环境管理办法》第10条的规定,对年生产量和进口量达1吨以上的新化学物质实行备案申报,在其生产或进口前向环境保护部化学品登记中心提交包括新化学物质风险评估报告在内的申报报告。对于现有化学品,化学品管理机制仅要求涉及危险化学品的新建生产企业和进口企业办理危险化学品登记,登记内容包括危险化学品的物理、化学性质及其危险特性。对于危险特性尚未确定的化学品,按照2013年《危险化学品安全管理条例》的规定,由原国家安全生产监督管理部门、环境保护主管部门、卫生主管部门分别负责组织对其物理危险性、环境危害性、毒理特性的鉴定,根据鉴定结果,适时调整危险化学品目录。这种对化学品危险性的鉴定并不是完整意义上的风险评估,因为风险评估还包括剂量—效应(或剂量—反应)关系评定、暴露评定、危险度特征描述等内容。鉴于此,有必要以新化学品和现有化学品为对象,建立统一的化学品环境风险评估制度。
  其次,建立化学品环境风险沟通制度。风险沟通是指利益相关方就某项风险及其涉及的因素,各方对风险的认知等事项相互交换信息和意见的过程。风险相关因素包括与风险评估、管理有关的法律、政策、措施、行动等。风险沟通的核心在于“沟通”,这种沟通具有双向互动性,是多个利益相关方以平等主体的身份进行沟通协商,实质上是协商民主的表现形式,目的是建立利益相关方之间的协商对话机制,增进理解与信任,形成合作伙伴关系。风险沟通的主体包括政府、企业、公众等利益相关方。需要说明的是,公众参与风险沟通与我国环境保护法中的公众参与制度存在差异。例如,后者以公众环境知情权为基础,其首要义务主体是政府,按照《政府信息公开条例》的规定,政府负有公开义务的环境信息主要是“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”,但从公众参与风险沟通的角度看,公众对风险信息的需求不限于政府已经制作或获取的信息,还包括相关过程性信息,甚至要求政府收集当时并不一定现实存在的信息。因此,需要将公众参与风险沟通作为重构化学品名录管理内在机制的关键环节,即以现行环境保护法中的公众参与制度为基础,根据风险沟通的特点,构建公众参与化学品环境规制的风险沟通机制。
  再次,完善化学品环境风险决策制度。一是以化学品市场准入为重点,坚持从源头预防风险的原则,围绕允许哪些化学品进入市场,对进入市场的化学品实施何种限制等问题,作出明确规定。二是强化风险决策的程序要求,明确规定风险评估和名录管理决策过程中实施公众参与,并赋予其程序法效力。政府在进行名录管理决策时必须先进行风险评估,并与公众等利益相关方进行风险沟通,否则会因程序违法而导致决策无效。三是健全化学品环境风险决策的行政问责制,并通过完善环境行政公益诉讼制度,为政府承担风险决策责任提供司法保障。
  最后,设立专门的化学品规制机构。风险规制涉及复杂的科学与价值判断、决策管理等问题,以风险规制为导向的化学品名录管理对政府机构的规制能力提出了很大挑战,如何设置化学品规制机构成为重塑名录管理内在机制时需要认真考虑的问题。目前,在我国,化学品风险规制的责任分散在多个职能部门。按照2013年《危险化学品安全管理条例》的规定,化学品危害性评估由原国家安全生产监督管理部门、环境保护主管部门、卫生主管部门负责;在化学品及其风险信息提供方面,原国家安全生产监督管理部门设立的危险化学品登记机构负责办理危险化学品及其危险信息登记事宜,同时,国家环境保护部门设立的化学品登记中心负责掌握新化学物质及其环境风险评估的相关信息。从维护名录管理机制的内在统一性,保证机制有效运行的角度看,较之多部门按职权管理,设立专门的管理机构更为适宜。专门管理不仅有利于将分散在各部门的技术能力加以整合,提高管理效率,还有利于将分散的信息汇集起来由专门机构统一发布,防止不同部门分别发布导致信息冲突,从而方便公众及时获取可靠的信息并参与风险沟通。
  当然,拟设立的统一负责化学品风险规制和名录管理的机构应当具备风险规制所需要的专业知识和技能,并保持相对的独立性,在专业问题上不受上级主管部门的影响,秉持客观、公正的立场,向公众展示专业形象,确保权威性和公信力。至于是在国家生态环境部之下设立专门的管理机构,还是在生态环境部之外另设独立运行的化学品管理局,有待进一步论证。无论如何,都需要在法律上明确专门的化学品规制机构的职权,由其负责化学品风险评估和风险沟通工作。基于此,下文具体分析化学品环境风险管理需要采取的措施。   三、化学品环境规制体系的完善
  化学品名录管理内在机制的重塑针对化学品名录管理的过程,目的在于为政府作出化学品风险管理决策提供程序性规范。依据正当程序作出的决策还需要健全的规制体系予以保障实施。完善化学品环境规制体系,应着重解决以下问题。
  1.风险预防原则的适用与化学品环境规制模式的选择
  化学品环境规制应以风险预防原则为指导,理论界和实务部门对此有广泛的共识。问题在于,如何理解这一原则的内涵并进行具体运用。从学理上看,风险预防原则有强预防原则与弱预防原则之分。前者以1998年《温斯布莱德声明》中的表述为代表,核心要义是:一旦发现行为产生风险,行为人就应终止该行为或采取措施控制相关风险,避免风险转化为损害。后者以《里约环境与发展宣言》中的表述为代表,强调存在不可逆转的重大环境风险时,不应以该风险存在科学上的不确定性为借口而不采取必要的预防措施,即仅针对特定风险实施预防原则。强预防原则从逻辑上看并无不妥,但从政策与法律制定的角度看,不可能将所有风险都纳入政策或法律的规制范围,因而遵循强预防原则既不现实也无必要。相比之下,弱预防原则更为合理,《联合国气候变化框架公约》即采纳弱预防原则。按照弱预防原则,风险预防并不以追求“零风险”为目标,而是将风险控制在“可接受的水平”。如何判定“可接受的水平”,对此不仅需要科学评估,还需要社会公众的价值判断。为防止风险预防原则的适用带来不利结果,需要为其适用措施确定基本遵循。对此,2000年欧盟委员会发布的《关于风险预防原则的委员会通讯》进行了归纳,具体包括所采取的措施应符合比例性、非歧视性、一致性的要求,应当对采取的措施进行利弊分析、科学评估与审议等。我国化学品环境风险管理应坚持弱预防原则,将化学品环境风险控制在“可接受的水平”之内,并在选择、确定具体管理措施时考虑欧盟委员会提出的风险预防原则的实施要求。
  从化学品环境规制的法律实践来看,欧盟和美国提出了适用风险预防原则的不同模式。欧盟以有害推定为前提条件,要求对进入欧盟的化学品进行注册,并由相关企业负责化学品的风险测试与评估。可见,欧盟是根据化学品的风险及其可控性来决定是否允许特定化学品进入市场并采取必要市场限制措施的。美国则以无害推定为基础,只对有证据证明具有环境风险的化学品采取必要的分析评估和规制措施,目的在于减少化学物质对人体健康和环境安全的不合理风险。按照美国《有毒物质控制法》的规定,对于现有化学物质,美国环保局只在基于可靠理由发现其对健康和环境有不合理的风险时,才可以对其实施规制。与欧盟由企业负责化学品风险评估不同,美国由政府负责化学物质风险评估,且美国环保局会考虑以最合理、最轻的负担方式对企业实施规制措施。总体上,欧盟采取的是类似于肯定列表式的规制模式,即假定所有化学品都存在环境风险,政府确定哪些化学品的环境风险可控,允许其进入市场并对其环境风险进行规制。美国采取的是类似于否定列表式的规制模式,即假定一般化学品无害,由政府部门确定哪些化学品存在不合理的环境风险并对其进行规制。相对而言,欧盟对化学品的环境规制更加全面,但规制范围广、难度大,特别是相关企业的负担会较重。美国对化学品环境风险采取重点防控策略,规制难度较小,企业负担较轻。综合考量我国化学品规制体系、政府规制能力、化学品产业发展等方面情况,笔者认为,我国化学品环境规制可采取分阶段推进的模式,初期应更多地借鉴美国模式,待条件成熟时可考虑采用欧盟模式。
  2.化学品环境规制框架体系的确立
  传统的环境规制以企业生产过程中所排放污染物为规制对象,主要通过改进生产工艺和安装环保设备等措施达到防控污染的目的。与此不同,化学品环境规制以产品的环境生命周期为规制对象,对产品生命周期各阶段的环境影响实施全过程控制,尤其强调在产品生命周期的前端实施源头控制。按照这样的规制思路,以名录管理为基础的化学品环境规制应重点关注两个方面:一是将追求化学品本身的环境安全作为首要目标,加强对化学品进入市场环节的规制;二是对允许进入市场的化学品,将防控其环境暴露作为核心规制任务。从理论上讲,只要能避免化学品的环境暴露,就可以防止化学品环境风险,但由于不可能将所有与化学品有关的活动限定在完全密闭的环境中进行,化学品流入环境在所难免,所以对进入市场的化学品的环境规制必然演变为对化学品环境排放的防控,具体包括对事故性排放的防控和对非事故性排放的防控。目前我国对化学品安全事故及事故性环境排放已有比较系统的防控措施,故下文重点讨论化学品进入市场环节的环境规制以及对非事故性环境排放的规制。
  在市场进入环节进行规制是从源头防控化学品风险的措施,相较于化学品生产、使用环节的规制更具根本性。目前我国对化学品市场准入环节的规制主要是为履行特定国际公约义务而实施的,缺乏系统性。有关立法可从现实需要出发,对化学品进入市场环节的规制目标与原则、规制措施的种类及具体适用条件与要求等进行明确规定。市场准入环节可采取的规制措施包括,禁止特定化学品进入市场,从市场准入角度提出化学品生产或使用的限制条件,要求对特定化学品实施产品替代等。
  非事故性排放可能发生在化学品生产、使用、处置等环节。我国已经建立从项目建设到企业生产经营的全过程污染排放规制体系,规制化学品的非事故性环境排放无须“另起炉灶”,只需立足于现有的污染排放规制体系,对相关制度进行改造、调整、完善。其一,将化学品环境规制纳入环境影响评价制度。环境影响评价是各国普遍采用的预防环境风险的基本制度。在我国,环境影响评价包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。就化学品环境风险防控而言,应在区域开发和项目建设两个层面形成风险评价机制。在制定化学品工业园区开发建设规划时,应综合考虑化学品产业对区域环境的影响;对涉及重点环境管理化学品的建设项目,要进一步完善化学品环境风险评价的技术标准与规范。其二,完善化学物质环境排放许可制度。我国对污染物排放实施许可证管理。按照《环境保护法》第45条的规定,企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物,未取得排污许可证者不得排放污染物。化学品生产、使用过程中会将有环境影响的化学物质排放到大气、水、土壤等环境媒介中,因此,应将化学品环境规制纳入排污许可证管理制度,通过严格执法,加大对违法向环境排放化学品行为的处罚力度。其三,健全化学品环境排放报告制度和信息公开制度。这两项制度被发达国家普遍采用。例如,1986年美国《应急计划与社区知情权法案》建立了有毒污染物排放清单制度,要求相关企业每年向美国环保局上报其排放和转移的有毒化学品信息,并将这些信息向社会公开。OECD(Organisation for Economic Co-operation and Development,经济合作与发展组织)以该制度为蓝本,提出了污染物转移与排放清單制度,在其成员国推广应用。我国现行企业环境信息公开制度缺乏针对性,需要报告和公开的信息以纳入法律规制范围的常规污染物的相关信息为主。2012年,原环境保护部发布的《危险化学品环境管理登记办法(试行)》引入了污染物转移与排放清单制度,要求企业向政府报告并向社会公开其污染物排放信息。不过,与OECD成员国的污染物转移与排放清单制度相比,我国纳入该制度的有毒有害化学物质种类偏少,且相关规定过于原则,没有针对需要报告和公开的化学物质的类别、活动类型、行业类别、排放阈值等进行详细规定,加大了企业进行相关登记的操作难度。随着排污许可证制度的普遍实施,我国建立统一的污染物转移与排放清单制度的条件更加成熟,应适时在相关法律中建立该制度。其四,完善化学品环境标准和环境监测制度。一是检视现有环境质量标准和污染物排放标准,将化学品环境规制纳入这两个标准管理中,并完善相关基础标准和方法标准;二是健全化学品环境监测制度,加强化学品环境影响监测,将监测结果和相关数据作为评估化学品环境风险的重要依据并与化学品名录管理的定期审核与调整机制相衔接,形成化学品名录管理“决策—实施,监测—再决策”的闭环式动态调整机制。   3.化學品环境规制中多元治理体系的形成
  化学品生命周期涉及诸多利益相关方,化学品环境风险管理领域要建立以相关方广泛参与为基础的多元治理体系。除了建立参与式风险沟通与决策模式,并通过化学品环境信息公开等制度发挥公众的作用,还要充分发挥企业、行业组织等主体的作用,形成政府、公众、企业、行业组织等利益相关方合作共治的化学品环境风险管理体系。
  相对于政府,企业在控制化学品的市场投放、保证化学品使用安全等方面有一定优势。例如,企业比政府更具有掌控化学品市场流向的能力,对自己制造的化学品有更多评估其危害和风险所需要的专门知识,由企业负责风险评估可以鼓励企业内化规制成本、寻求有较小危害性的替代品。因此,很多发达国家都强化企业的化学品环境风险防控义务,除了在法律上作出相应的强制性要求,还鼓励企业实施自愿性的化学品环境规制。例如,OECD成员国普遍采取政府与相关企业签订化学品风险管理协议的做法,就企业在化学品环境风险防控方面采取具体措施作出明确约定。再如,国际化学产业界开展的“责任关怀”活动中,要求企业在遵守相关法律的基础上,将化学品风险防控融入经营管理,不断提高化学品风险管理水平。上述活动属于企业自我规制的范畴,不仅可以弥补有关法律规定的不足,还有利于保障和促进相关法律的实施。当然,企业自我规制不能随意而为,有关部门要加强引导和激励,完善相关机制和规则,使之成为化学品环境规制体系的有机组成部分。一是构建企业与政府之间的协商、磋商机制,在一定条件下,允许企业直接参与化学品环境规制的标准、法律的制定。二是采取激励措施,鼓励企业加强自我规制。例如,对参与“责任关怀”活动、经过第三方认证的企业在相关政策方面给予一定优惠,鼓励企业自行监测化学品环境排放并通过社会责任报告等形式向公众公开相关信息,政府将这种自我规制行为纳入环境信用评价体系,给予企业一定的优惠待遇。三是完善企业自我规制的规则。发挥行业协会的作用,由行业协会制定相关规则、程序,推进企业自我规制的规范化发展。
  四、结语
  实施化学品名录管理及加强化学品环境规制,需要完善相关立法。目前可行的方案有两个:一是以2013年《危险化学品安全管理条例》为基础,修改、增加有关环境风险管理的内容,并适时将该条例升格为法律;二是在2013年《危险化学品安全管理条例》之外,就化学品环境规制进行专门立法。鉴于第一种方案在很长时间内仍无法满足化学品环境规制的现实需求,建议将第二种方案作为首选。
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  Shortcomings and Improvement of Legal Regulation of Environments of Chemicals in China
  Shen Jinzhong
  Abstract:Chemicals′ environmental regulation is the "short board" of China′s current construction of environmental law. The existing regulatory system of hazardous chemicals with safety accident prevention and control as the core cannot meet the needs. China shall construct the systematic chemical environmental regulation system on the basis of inventories management and the basic principle of risk regulation. Therefore, it is necessary to reshape the internal mechanism of inventories management and form the "trinity" regulatory structure of risk assessment, risk communication and risk decision-making. Based on the principle of risk prevention, an environmental risk regulation system embodying the feature of multi-governance and covering the whole life cycle of chemicals should be established. In advancing the legislation of environmental regulation of chemicals, the formulation of special law can be taken as the first choice.
  Key words:legislation of chemicals; inventories management; environmental regulation
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