社区警务与社会管理创新
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作者: 童志锋 苏盼 钱淼.
摘要： 随着社会转型步伐的加快及单位制的解体，传统警务已不能满足当前社会管理发展的需要，加强社区警务，是推进社会管理创新的必然选择。作为率先在全国推行社区警务战略的城市，杭州市上城区近年来在社区警务方面进行一系列创新，实现了社区警务的社会化、信息化、网格化和特色化，对当前社区警务管理具有启示意义。
关键词： 社区警务；社会管理创新；上城区
中图分类号：C 916文献标识码：A文章编号：1671623X（2013）02005906
在传统意义上，维护社会治安主要是公安部门的职责，而公安部门最主要的措施就是在全社会范围内打击犯罪行为。随着我国基层社会治理方式从“单位制”向“社区制”的转变，工业化、市场化、城市化带来的人口流动，以及由此引发的一系列社会治理问题，对社会治安的防控和管理提出了很大的挑战。因此，一种新的公共安全模式――社区警务随之兴起。
一、警务模式的战略转型：
从传统警务到社区警务根据休斯敦警察局的定义，社区警务是指存在于警方与社区之间的一种相互作用的过程，其要旨是警察和社区居民共同发现和解决社区问题。[1]基于我国现实，国内学者指出，“社区警务旨在使社区警察以社区为依托，积极整合社区资源，共同维护社区的公共安全，努力提高社区生活质量” [2]。与传统警务模式相比，社区警务策略具有以下特征[3]：（1）在重视打击的同时也重视防范，改变了传统警务策略中重打击轻防范的观念；（2）在打击犯罪，特别是预防犯罪上，强调与社会公众的合作；（3）强调以社区服务为基本形式，由打击犯罪的战士转变为社会服务员；（4）社区警务组织策略是充分授权的而不是统一命令的；（5）更加重视警民关系。
从世界范围来看，警务模式经历了四次革命：第一次是在1829年英国人建立了都市警察，第二次是在20世纪20年代的美国警察专业化运动，第三次20世纪是70年代欧美警察现代化运动，第四次是20世纪80年代至今的社区警务运动。在欧美警察现代化运动中，虽然各国警察大幅增编，薪金大幅提高，现代化装备也武装到牙齿，但犯罪并未得到有效抑制。同时，警力和犯罪同步增长、警察成为“机器人”后造成警民关系恶化等问题随之出现。一些警务工作者和学者对此进行了反思并检讨了过去的警务战略，逐渐形成了产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的主力也只能是社会公众的社区警务理念。
20世纪70年代，英国学者约翰・安德逊提出了“社区警务树”理论，即警察机关为树木，社区为土壤，警察必须扎根社区才能取得社会稳定的果实，这奠定了现代社区警务的理论基础。[4]
诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺・奥斯特罗姆早期对警察服务组织与绩效领域进行了长达15年的研究，她对警察服务的研究突破了大城市治理中的两种传统，主要从两个层面对警察服务进行研究：一个是警察服务组织的规模与绩效之间的关系，另一个是警察服务组织间结构与绩效的关系。[5]在大量实证分析的基础上她发现，在直接服务提供方面，如巡逻等，中小规模的警察组织比大规模的警察组织更高效。另一方面，大城市地区警察服务机构的数量与警察服务的绩效成正相关；分散化的大城市地区警察服务绩效更高，集中化的大城市地区最差，混合型的大城市地区居中。[6]
1970年夏，埃莉诺基于芝加哥及凤凰城的各个社区的案例调查发现在受害率相似的情况下，生活在独立的小型社区的居民更不喜欢呆在家里以躲避罪犯，希望当地警察部门能够提供满足社区需求的警察服务。此外，中小型社区的居民能够与当地的政府部门一起合作提供更好的基础设施等公共物品及服务[7]。
改革开放以来，中国单位制的解体，社区制取代了单位制成为城市社会居民基层社会生活的基本框架，为社区警务的实施提供了条件。2007年，党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，有效的社会管理越来越受到重视。2011年10月14日，周永康同志在主持召开中央社会管理综合治理委员会专题会议中，强调要贯彻落实中央关于加强和创新社会管理的意见，明确要求加强城乡社区警务和群防群治队伍建设，不断提高对社会治安局势的控制力。[8]在社会管理创新和构建和谐社会的新形势下，深化社区警务建设，有着深刻和重大的现实意义，对保障社会稳定与和谐具有重要作用。社区警务与社会管理创新理念相同、目标相同、着力点相同，在理念方面，它们都强调社会管理社会化、多元化和法治化；在目标方面，都强调保障人民安居乐业；在着力点方面，都重视基层服务。因此，社区警务作为公安机关工作的前沿阵地和为民服务的主要途径，作为社会管理创新的重要组成部分，只有与社会建设、社会管理创新紧密结合，纳入其中，才能焕发出无穷的生命力，促进社区长治久安，社会和谐发展。
二、社区警务的实践创新：
以杭州上城区为例20世纪90年代初，公安部第四研究所首先与山东省济宁市公安局合作进行了派出所社区警务试点，这标志着我国警务模式开始从传统式警务向社区警务的战略转向。1997年，公安部相继召开了“苏州会议”和“石家庄会议”，部署了全国派出所和刑侦工作改革，也可以说是一次全国性社区警务改革。[9]2002年3月，公安部在浙江杭州市再次召开全国公安派出所工作会议，对社区警务工作进行总结和推广。至此，社区警务在全国公安工作中的基础地位得以确立。同年8月，公安部、民政部又联合发出《关于加强社区警务建设的意见》，提出“要协调有关单位和部门为社区警务建设提供条件，逐步建立起适合本地实际的社区警务工作机制。”[4]
浙江是最早推广社区警务的省市之一。在2001年6月22日召开的浙江全省公安局长会议上，省委常委、公安厅长俞国行要求全省公安机关要集中力量狠抓社区警务建设，以此为切入口带动整个基础防范工作上新水平。同年，杭州市区社区警务改革就基本完成，建成并投入使用的社区警务室250个，占社区总数的902%[10]，2011年，杭州市已建成社区警务室591个，一直走在浙江前列。杭州当时的社区警务改革实际上又是在上城区先行探索的基础上推广的，2000年8月，上城区以城市社区建设为契机，大力推进和深化派出所工作改革，在全国率先推行了社区警务战略。作为在全国率先推出社区警务战略的城区，近年来，杭州上城区在推进社区警务发展，创新社会管理方面进行了新的探索，具有启示意义。（一）社会化参与推动警务创新专业工作与人民群众相结合的工作方针是各级公安机关和广大民警的优良传统。杭州上城区不断创新群众工作方式，规范民情日记、民情恳谈等形式，实现了警务社会化，实现了警务管理从末端治理向源头治理的转型。1.察民情，顺民心社区民警以记“社区警务民情日记”为载体，开展察民情、求民意、顺民心活动，将接待、走访群众中了解到的群众的要求、意见及建议及时记载下来，并进行妥善处置。各派出所则利用网络、电子显示屏、社区警务小报，向群众介绍社区警务工作，宣传防范常识。同时，警务工作者在上班或下班的高峰时段，根据辖区特点，在选定小区的主要进出口和群众见面联系，开展“迎送”活动。这些举措架起了警民沟通的桥梁，赢得了群众信任，也促进了社区警务工作的有效开展。2.警民恳谈，关注民情每年社区警察都会从辖区实际出发，结合季节性治安特点，分别就当前治安形式、社区消防安全、社区防盗、外来人口管理等关涉民生、民安的主题，邀请了退休人员、在职群众、社区干部、物业公司人员、企业单位、商家代表等参加座谈，对社区居民的问题进行解答，并征集他们对警务工作的意见和建议。如2102年，上城共举行了21次恳谈会，参加群众共630人次，提出建议87条，已采纳意见76条。除了日常性的“警民恳谈”之外，上城区还结合爱民实践活动，开展了大走访活动，时刻关注民情，为群众排忧解难。3.紧抓见警率，提高满意度要提高群众对社区安全的满意度，首先要提升见警率，这就需要一系列的制度支撑。一是强化基层基础工作领导。推行了领导干部联系社区工作制度。各联系点领导每月至少下社区一次，与社区民警一起分析治安情况，指导工作，有效提高了居民群众的见警率和满意率。二是合理安排民警勤务时间。实行错时、弹性、轮休等工作制，集中警力投放于案件高发时段和地段，既赋予了民警合理安排工作的自主权，又保证了民警的休息。在平安考核中，2005、2006、2007和2009年群众安全感满意率分别为975%、946%和99%、 9521%。三是社区主动警务有序推进。2011年1至10月，上城区139个参加社区民警常驻警务室服务竞赛的封闭小区，88个实现“零发案”，占总数的633%；通过警民联调机制共化解纠纷712起，消除可能会引发群体性事件的隐患9起。[11]4.源头防控，提升安全感上城公安分局建专业队伍严密治安防控，有效提升群众的“安全感”。通过整合警力资源、调整警力投向、增编辅警力量等举措，组建起由治安防控机动队、便衣侦察队和重点区域巡逻队三个层面组成的巡防队伍，进一步完善城区巡逻控制体系，维护社会面良好的治安秩序。截止2011年11月，治安防控机动队共出动警力744人次，处置各类突发警情23次，参与涉稳事件处置16起，受理群众求助161人次，两支便衣队现行抓获违法犯罪人员369名，其中刑拘 91人。[11]（二）以信息化手段推动警务创新科技可以弥补警力的不足。近年来，上城区加大了科技强警和科技防范的力度，视频监控、楼宇对讲、红外报警、信息网络等科技防范手段已运用于社区治安防范工作之中，并取得了较好的成绩。1.研发强警新科技，信息联动保平安2010年底，上城区建成“平安上城”110社会联动机制，并且开发出专门的平安上城情报信息分析预警系统，全面整合维稳办、信访局、数字城管、公安110以及各街道等其它相关部门掌握的情报信息，通过接入视频监控，运用3G网络传输、GPS定位等科技手段，对社会面现有的治安、城管、交警、社区、物业以及单位自有的监控设施进行整合，有效掌控现场联动情况，实现综合预警、指令。截至2011年底，全区已联动派单处结1 350余起。 在应对突发社会矛盾方面，“平安上城110社会联动”成效显著。如湖滨辖区某商场商户因经营状况不理想，与大厦投资方发生纠纷，多次到商场聚集，并通过拉横幅、喊口号，甚至损坏大厦财物等方式向投资方施压。区里迅速组建区领导牵头，公安分局、街道综治、信访、城管执法等部门联动参与的工作组，进驻商场，共同做好秩序维护和劝返。并有效运用各部门执法车辆监控探头及市场周边固定监控进行取证，为执法办案以及调解介入做好支撑，依法处罚损坏公共财物人员1名，劝返20余人，有效稳控事态，并成功引导商户通过法律途径解决纠纷。2.建立路面动态监控，实现视频网格控制上城区地处繁华商业地带，又是火车、汽车交通枢纽站所在地，易发偷盗等路面案件。针对此种情况，上城区不断完善路面动态监控系统，以严防犯罪。3.增加小区电子防控，提高社区技防水平除了加强路面的动态监控系统之外，上城区同样非常重视社区中的技防层次的提升。2008年，上城区南星街道在辖区各小区设有电子监控探头579个的基础上，街道进一步加大投入，在重点部位、治安复杂地区、主要道路出入口设立12个监控探头，建立了全覆盖的“社会防控智能网”，真正做到路面防范与小区防范的有机结合，既震慑不法分子，也给破获各类刑事案件提供了证据和线索，确保了一方平安。（三）以网络化服务推动警务创新社区警务与传统警务模式一个重要的区别就在于前者需要社区居民的大量参与，而不是社区民警单个履行社区治安的职责。上城区在不断的探索摸索中，逐渐形成了“大街有巡逻、小巷有协防、单位有保安、楼群有守望”的群防群治网络，使得警务实现网格化。1.民警引导，群众参与以社区民警为主体，组织社区内党员、团员、社区志愿者、社区内群众等人员参加的各种群防群治力量，负责社区治安防范。如紫阳街道通过“楼道大管家”协会、“邻里值班室”、“党员会客厅”、“居民议事亭”和社区论坛等形式，一方面创新了社区居民民主自治的活动载体，另一方面，也形成了“楼群有守望”的群众参与格局。2.区域治安，定点防控以宾馆、饭店、场所、市场、内部单位等为重点，确定专职保安，落实治安责任制，实行定点防控。在与社区单位开展共驻共建，“社区安全防范一体化”活动过程中，各企事业单位及其员工也从中得到了实惠，区域治安承包责任制得以贯彻落实，单位也能主动配合社区民警搞好内部安全检查，及时堵塞安全漏洞。3.社会治安，专业巡防以派出所为基础，在全区划定多个责任区，由治安专业警队出面，负责社会面的防控。如针对街面犯罪高发的情况，组建了40余人的街面反扒分队，打击防控偷盗现象。再如为了鼓励保安、义务巡逻队员、协管员、协警在执勤中多抓现行、多提供破案线索，上城区南星街道每年发放平安巡防奖励金额2万元，根据巡防人员在维护治安秩序中发挥作用的大小予以不同的奖励。（四）以多元化服务推动警务创新上城区共有6个街道，调研组在对所有街道全面接触后，感触最深的是：上城社区建设不是盆景式，而是全面推进式的。更难能可贵的是，在推进的过程中，各个街道社区能够结合本区域的特点，创造特色。在社区警务创建方面，6个街道也是各有亮点。
望江街道以建设全省一流综治工作中心为目标，整合力量、规范工作，主动服务街道经济、建设、管理各项中心工作，成为街道首推品牌。湖滨街道以“数字巡防”为支撑，以群防群治为基础，依托严密的社会防控网络，有效维护社会治安。作为全省“社区戒毒”工作试点单位的小营街道，通过组建社会化帮教力量，制定科学规范的工作流程，形成了社会化、人性化管理的社区戒毒工作新模式。紫阳街道创建街道志愿者治安巡防大队，每个社区都建有巡防分队，形成了一整套防范网络，降低了刑事、治安案件发案率。清波街道整合辖区防控体系、调解体系、综治片组、物业联防、综合力量五个网络，有效地深化了平安创建。南星街道在履行职能的实践中对社区综治工作进行了探索，形成了“十化十零”新模式，在社区警务方面做到了“安保活动群众化，治安有序零伤亡”。如在每年的钱塘江潮汛期间，街道都会组织沿江6个社区志愿喊潮；在一年一度的烟花大会和重大节庆安保活动中，街道除了组织治安巡防力量执勤外，还广泛发动社区骨干和居民群众共同参与。
三、总结与讨论（一）在理念机制和实际工作中的经验综上所述，杭州上城区在社区警务这一领域不断实践并总结经验，取得了较好的成效。上城区在理念、机制和实际工作中经验的总结，对未来社区警务创新具有重要的意义。
一是社区警务要强调“积极治理”的理念。即强调在警务工作中要树立主动预防和提前介入的意识，要做到“不以恶小而为之，不以善小而不为”，时刻意识到警务工作就是服务。美国政治学家威尔逊和犯罪学家凯林提出的“破窗理论”指出：如果有人打坏了一栋建筑上的一块玻璃，又没有及时修复，别人就可能受到某些暗示性的纵容，去打碎更多的玻璃。完好的东西，便没有人去破坏；而破坏了的东西，就会遭受更大的破坏。该理论启示我们：在创建平安社区的过程中，“小洞不补，大洞吃苦”。因此，积极治理、预防社区可能发生的事件才能真正创建和谐社区。
二是社区警务要以实现“警察形象柔性化、社区警务社会化、警务对策前置化、警民关系伙伴化”为目标。“警察形象柔性化”，即在群众面前，警察不再是令人生畏的执法形象，而是富有人情味、乐于为群众提供服务的公仆形象。社区警务工作者要善于通过自己富有个性的工作方式，逐渐赢得社区群众的信任，改变警察“机器战警”的形象。“社区警务社会化”，即依靠社会公众力量抑制犯罪。如在群防群治方面，要积极开发民力，预防犯罪。“警务对策前置化”，即将警务工作的重心由传统的事后打击转移到事前防范。如在打防关系的处理上，要非常重视预防的作用；在科技强警方面，要重视“防范”、“震慑”的功效。“警民关系伙伴化”，即警民之间不是领导与被领导、管理与被管理的关系，而是平等协商、互助互利的社区安全合伙人。在警民关系处理上，尤其要注重点滴的细节，一切以提高群众满意率为出发点。
三是健全社区警务联动机制。社区警务需要社会各部门、单位彼此间的配合。上城区在未来社区警务发展中，需要通过领导的高度重视、整合资源、出台联动规范性文件、建立统一调度指挥机制、完善情报分析预警系统等，健全“平安上城”110社会联动机制，统筹整合各方面资源，积极推进社会管理创新，及时有效地处置人民群众在生产生活中遇到的各类急、难、险、灾事件，进一步提升服务民生、维护社会稳定和良好治安秩序的能力。（二）存在的问题与对策包括上城区在内的地方政府在推进社区警务过程中，在诸多方面，还有进一步提升的空间。 第一，进一步完善与社区警务工作相配套的协同工作机制。从公安内部来看，社区民警的工作涉及信息收集、社区防范、人口管理、治安管理、内保管理、物品管理、消防管理、阵地控制、禁毒和接处警等多项业务，公安机关各项业务工作的开展都有一个向社区延伸，政策向社区倾斜的问题。从公安外部来看，机制的改革涉及部门之间的利益调整及权力划分，综治、司法、信访等各个部门工作如何协调的问题。在这些问题方面，上城区还有待进一步探索完善。尤其是要进一步健全社区警务联动机制，比如，要进一步强化首问负责制，在具体运行过程中，要建立惩戒处罚机制，强化考核评比机制。而在考核过程中，要不断提升群众满意度在其中的比重，切实推进各职能部门解决问题。
第二，进一步发挥社会力量在社区治安防范上的作用。目前，在社区治安防范上，警民之间还没有形成合力。一方面，由于社区群众对社区工作参与意识不够，对社区治安和群防群治的理解模糊，在很大程度上影响、限制了社区人力资源的整合和群防群治网络的建设。另一方面，由于各种原因，一些社区民警工作积极性不高，不注重更新知识，难以适应社区警务改革及日益发展的形势对民警知识素质的要求。如在市场经济下，原有的治保会、内保组织、护厂、护校队等一些基层治安保卫组织受市场经济的冲击，受到不同程度的削弱；人民群众的价值取向也发生了一些变化，由注重精神鼓励、讲奉献、讲贡献逐步向注重物质利益、讲实惠、讲报酬转化，对社会的关心支持参与程度有所降低，义务性的护村、护楼、护巷队伍组织难度加大。针对这一情况，结合心理学和社会学的相关理论，需从“知―情―意”三过程及其影响因素入手。首先，提升社区居民对于社区警务的知晓度。着眼小处，重视“小改革”，如运用社区公告栏、发行社区杂志、拍摄社区微电影、微博发布信息，建立社区qq群等，通过细微的变迁加大宣传，提高群众对社区警务的知晓程度。其次，增强社区居民对社区事务特别是社区警务的情感认同。这需要提高社区民警的综合素质，特别是亲和力的培养，建立和谐警民关系。再者，对社区居民参与社区事务管理的行为给予积极的正强化，如采取公告栏表扬、广播表扬、实物奖励、文明家庭评比等方式，发挥榜样宣传作用。
综上所述，在社会管理体制创新和社会主义和谐社会建设的背景下，国家公共安全权利进一步深入到社会的基本单元――社区。一方面在其组织形式的不断变化发展中逐步强化了国家的自治性，提升了国家对于基层社会的服务能力，优化了国家对基层民众的服务意识。正如吉登斯所说，国家行政力量的扩大与政治压迫之间没有直接关系。[12]另一方面，国家公共安全权利深入社区，优化了社区作为基层自治的平台功能，在保证社区居民平安的同时，积极地培育了社区公共精神。社区警务作为一种新兴的警务理念，人们接受它、适应它需要一个过程，而且它的效果并不是短时期内就能够显现的，这就需要全社会的广泛参与，共同促进社区警务的发展。
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