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高职院校混合所有制办学典型案例分析及对策建议

作者:未知

  [摘要]从实践角度出发,选择高职院校混合所有制办学典型案例,从办学背景、政策支持、治理结构、产权结构、薪酬分配、资源整合六个方面进行分析,发现当前我国高职院校混合所有制办学存在上级文件不明确、治理结构不完善、产权结构不合理、激励机制不健全、资源整合不充分的问题,并提出相关对策建议:多方合力共同推进、灵活实现混合办学、不断完善内部治理、建立健全激励机制。
  [关键词]高职院校  混合所有制办学  典型案例
  [作者简介]陈方晔(1965- ),男,湖北新洲人,湖北交通职业技术学院院长,教授,硕士;张颖(1979- ),女,湖北武汉人,湖北交通职业技术学院,副教授,博士;刘艳平(1963- ),女,湖北天门人,湖北交通职业技术学院公路与轨道学院,副教授。(湖北  武汉  430079)
  [课题项目]本文系2016—2018年度中国交通教育研究会教育科学研究课题重点课题“交通類高职院校混合所有制办学模式研究与实践”(项目编号:交教研1601-11)、2018年湖北中华职业教育社调研课题“高职院校混合所有制办学中的政府行为研究”(项目编号:HBZJ2018025)和2016年湖北省高等学校省级教学改革研究项目“高职院校混合所有制办学模式的研究与实践”(项目编号:518)的阶段性成果。
  [中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985(2019)10-0043-06
  2013年,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》做出重大决策,要求“积极发展混合所有制经济”。在此背景下,2014年,《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。2015年,《教育部关于印发〈高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)〉的通知》提出探索混合所有制办学。《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》提出,“鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院”“允许社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”“鼓励企业举办或参与举办职业院校,到2020年,大中型企业参与职业教育办学的比例达到80%以上”。从上述文件的规定来看,探索发展混合所有制职业院校已上升为国家战略,成为推动国家深化职业教育体制机制改革的重要抓手,是激发职业教育办学活力的有力武器,是顺应职业教育产教融合、校企合作的应时之举。
  然而我国高职院校混合所有制办学研究起步较晚,早期研究始于2014年,经过近几年研究,取得了一些研究成果,主要集中在从理论上探讨混合所有制办学概念、办学意义、存在问题与对策等方面。例如,陈丽婷在《高职院校混合所有制办学现实困境与发展路径研究》中探讨了高职院校混合所有制办学现实困境与发展路径;姜庆伟和黎炜在《公办高职院校探索混合所有制的思考》中分析了公办高职院校探索混合所有制的意义,提出了高职院校混合所有制办学面临的困难;郭光亮在《高职院校混合所有制改革路向:困境与出路》中剖析了高职院校混合所有制改革的瓶颈问题, 提出了高职院校混合所有制改革的优化模式与操作路径。据此,本文从实践角度出发,分析对比我国高职院校混合所有制办学典型案例,总结归纳我国高职院校混合所有制办学存在的问题,并提出相关对策建议,以期为推进我国高职院校混合所有制办学提供借鉴和参考。
  一、高职院校混合所有制办学的内涵
  (一)混合所有制
  所有制通常指生产资料所有制,反映了生产过程中人与人之间在生产资料占有方面的经济关系。按照生产资料所有者的性质来划分,所有制可分为公有制和私有制。公有制是指生产资料归集体、国家或全民所有,私有制是指生产资料归个人所有。混合所有制是我国现阶段生产资料所有制的一种形式,它突破了传统体制下的单一的公有制,转变成了以公有制为主体、多种经济成分共存。混合所有制经济既有国有、集体等公有制经济形式,也有个体、私营、外资等非公有制经济形式,还有国有和集体成分的合资、合作等经济形式,是我国经济发展的一种必然选择。2013年,党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出积极发展混合所有制经济,并强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。
  (二)高职院校混合所有制办学
  公办高职院校办学是我国高职院校办学的主要形式,通常由省(市)人民政府批准,教育部备案,国家教育部门统一管理,收入来源为财政拨款和学费。高职院校混合所有制办学,是以公办高职院校为主体,国有、私营等企业以资金、技术等资本投入形成股份的一种联合办学形式。目前,高职院校混合所有制办学的一般形式有合作制办学、股份制办学、中外合作办学。合作制办学是高职院校与合作方签订合作框架协议,共同出资办学,收益分配实行按劳分配。股份制办学是把股份制这种市场化的资源配置方式用于高职院校教育资源的市场化配置,高职院校和出资方以资金、技术、劳动力等生产要素入股,产权多元化,收益实行按劳分配和按股分配。中外合作办学是由我国职业院校与其他国家(地区)资本混合,按合作契约行使各自的权利与职责,按出资比例分取收益和承担风险。开展高职院校混合所有制办学,目的是为打破政府单一办学模式,解决公办高职院校的资金、技术、人才等教学资源匮乏问题,激发公办高职院校的活力,促进我国职业教育较快较好地发展。
  二、高职院校混合所有制办学典型案例比较分析
  (一)案例选择
  综合我国公办高职院校混合所有制办学的实践,主要有两种层面的混合,即“大混合”和“小混合”。“大混合”是高校法人层面的混合,即高职院校的创办主体为国有资本与集体资本、私有资本、外资三种资本中的一种或者几种,是整个学校层面的体制混合。“小混合”是高职院校二级学院法人层面的混合,即依托具体项目,企业投入资金、技术、人才、设备等,是高职院校二级学院与企业以所依托项目开展的合作办学。   在我国公办高职院校混合所有制办学过程中,“苏州工业园区职业技术学院”是“大混合”的典型代表,该校的成功实践对当前高职院校混合所有制办学具有积极的借鉴意义,而黑龙江农业工程职业学院成立的“中兴通讯电信学院”属于典型的“小混合”。据此,本文选择“苏州工业园区职业技术学院”和“黑龙江农业工程职业学院‘中兴通讯电信学院’”两个典型案例,从办学背景、政策支持、治理结构、产权结构、薪酬分配、资源整合六个方面进行比较分析。
  (二)案例比较
  1.办学背景。苏州工业园区职业技术学院是1997年经江苏省人民政府正式批准建立的一所中新合作公办股份制职业技术学院,园区管委会以年度事业经费拨款、基建投入折算“股份”,占97.5%;苏州市教育局、苏州市人力资源和社会保障局所持股份占2.5%。
  黑龙江农业工程职业学院“中兴通讯电信学院”是2014年由中兴通讯股份有限公司和黑龙江农业工程職业学院共同成立的混合所有制学院,共设有三个专业:移动通信技术、物联网应用技术专业和计算机网络技术。
  2.政策支持。2016年,江苏省政府出台《江苏省政府关于国有企业发展混合所有制经济的实施意见》,鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革。2018年,江苏省政府出台《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》,提出“建立差别化政策体系,积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校,各地在政府补贴、购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税收减免等方面对非营利性民办学校给予扶持。对营利性民办学校,可通过购买服务、税收优惠、优先保障供地等方式给予支持。”从以上江苏省出台的政策来看,江苏省地方政府积极支持企业发展混合所有制经济,同时支持社会力量参与民办学校办学,但是对于如何开展混合所有制办学没有明确说明。
  2014年,黑龙江省出台了《黑龙江省人民政府关于加快发展现代职业教育的实施意见》等相关配套政策措施,提出“激发职业教育办学活力。规范、引导、支持社会力量举办的职业教育健康发展。创新民办职业教育办学模式,支持引导各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办适合地方经济发展的民办职业教育,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权力”,从制度层面鼓励社会力量参与职业教育办学,但对于企业及其他社会力量而言,如何开展混合所有制办学没有在文件中明确提到,仅指明了在民办职业教育中社会力量该如何参与办学。
  对比江苏省和黑龙江省出台的政策,两者都仅仅是放开了社会力量参与民办院校办学,或是鼓励企业发展混合所有制经济,没有出台开展混合所有制办学的具体实施策略。在这样的政策背景下,势必导致高职院校混合所有制办学激励机制和保障机制建立不完善,作用发挥不充分,具体实施实效不明显,社会力量参与高职院校混合所有制办学的积极性不高。
  3.治理结构。苏州工业园区职业技术学院按照高等学校发展规律,借鉴现代企业制度管理模式,采用董事会领导下的“院长负责制”,实行“四权分离”的内部治理结构,将“举办权”“决策权”“管理权”“监督权”等权能分离开来。其中,股东会主要负责学院投资和重大建设;董事会重在进行学院运行管理决策;校长独立负责教育教学及行政事务;监事会为学院规范治理提供制度保障。
  黑龙江农业工程职业学院“中兴通讯电信学院”校企双方签订了校企共建协议,企业方派驻专职的项目经理与管理团队进驻学院,校企双方共同成立了基地管理组织架构,“共同出资,利益共享,责任共担,资源共用”,共同培养服务于农业信息化建设的ICT行业人才,在人才培养、专业建设、课程建设、师资队伍建设和教学管理等方面实现了企业与学院共融共建。
  4.产权结构。苏州工业园区职业技术学院产权结构经过多次股权交易和变更,历经公办股份制、民营化和股权混合化多个阶段。目前,学院中的国有股份占比不到3%,民间资本所占股超过90%。学院性质属于公办高职院校还是民办高职院校存在争议。
  黑龙江农业工程职业学院“中兴通讯电信学院”建设总投入1300余万元,其中,学院配套投入占52.7%,中兴通讯公司出资占46.3%,形成了共建共管的混合办学体制。
  5.薪酬分配。苏州工业园区职业技术学院教职工收入由基本工资、岗位津贴、业绩津贴和其他补助构成。此外,特殊人员享受特殊津贴。同时,学校采用期权激励方案,发行职工内部股,将个人利益与学校利益紧密结合,增强了教职工的主人翁意识。
  黑龙江农业工程职业学院“中兴通讯电信学院”由学院与企业分别选派教师进行教学,“混编教师团队”,采用企业化管理模式。教职工主要收入来源于基本工资、岗位津贴、业绩津贴和其他补助。从黑龙江农业工程职业学院的整体薪酬标准来看,“中兴通讯电信学院”的薪酬高于学校基本薪酬标准,但是教职工的主人翁意识不强,激励效果仍不够理想。
  6.资源整合。苏州工业园区职业技术学院实现了政企校三方资源融合,获得了政策、经费、专业等支持,促进了学院发展。董事单位对学院发展起着参政议政的职能,并参与到学院专业建设、教师培养、课程设置、实训室建设、学生顶岗实习等环节,极大地推进了学院“企业+学院”双主体人才培养。
  黑龙江农业工程职业学院“中兴通讯电信学院”的企业方派驻专职的项目经理与管理团队进驻学院,校企双方共同成立了基地管理组织架构,打破了以往的单一办学体制,缓解了办学经费不足、实训资源短缺、师资队伍紧缺等问题,改变了原有单一的办学体制,创新了职业教育模式。但是,校企双方利益的不一致性,限制了教育资源的整合。校方需要加大教学资源的投入力度,而企业则追求利润最大化。
  (三)案例启示
  通过对“大混合”的苏州工业园区职业技术学院和“小混合”的黑龙江农业工程职业学院“中兴通讯电信学院”的比较分析,不难发现当前高职院校混合所有制办学存在诸多问题。   1.上级文件不明确。虽然国家出台了一系列文件支持鼓励高职院校开展混合所有制办学,一些高职院校还入选了混合所有制办学试点单位,但是国家层面对如何开展职业院校混合所有制办学没有明确的指导性意见,无论是“大混合”还是“小混合”,都是“摸着石头过河”。很多公办高职院校不是不想开展混合所有制办学,而是不知道怎么开展,同时,追责机制又让很多高职院校望而却步。
  2.治理结构不完善。高职院校开展混合所有制办学多实行董事会领导下的校长负责制。但是,《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定:高校党委为高校最高权力机构,实行党委领导下的校长负责制。显然,混合所有制办学实行的“董事会领导下的校长负责制”有违“党委领导下的校长负责制”。另外,一些高职院校实行“党委领导、校长负责、教授治学”的办学模式,往往在行政权力制约下,法人权力难以行使,出资者(股东)的利益难以保障。
  3.产权结构不合理。“大混合”的高职院校股权相对分散,而“小混合”的高职院校股权相对集中。一些“大混合”的高职院校的民间注入资本来源广泛,非国有资本股本占比偏高,有的甚至超过90%,对于学校性质属于公办还是民办的界定模糊。然而,高职院校混合所有制办学的初衷是以公办职业院校为主体,这种“大混合”的混合所有制办学模式存在争议。
  4.激励机制不健全。采取“股权激励”能起到激励教职工的效果,但大多数高职院校没有采用“股权激励”,也没有开展二次分配,教职工参与混合所有制办学的积极性不高。
  5.资源整合不充分。高职院校开展混合所有制办学的目的是资源整合,但无论是“大混合”,还是“小混合”,都存在资源整合不充分的问题。民间资本的逐利性,使“大混合”的高职院校发展容易步入商业化,弱化公益性。学校与企业的利益不一致,导致“小混合”的高职院校在资源整合上往往停留在校企合作层面,离深入融合还有一段距离,资源整合难以达到最优,甚至双方已经貌合神离。
  三、高职院校混合所有制办学的对策建议
  (一)多方合力共同推进
  1.政府部门加强顶层制度设计。教育行政主管部门主动牵头,联合有关部门出台关于高职院校混合所有制办学的指导意见,制定税收优惠、公共财政支持、举办者退出机制等配套制度,吸引社会资本进入混合所有制办学,做到既充分发挥社会资本的效用,又能让社会资本适时退出。
  2.高职院校分阶段逐步推进。在国家政策不明朗的环境下,高职院校开展混合所有制办学可以分阶段逐步推进。第一阶段,高职院校以无形资产作价入股,国有资产部分不参与;第二阶段,高职院校以无形资产、固定资产租赁等方式入股;第三阶段,高职院校以无形资产、国有资产、招生学费等入股。
  3.企业经风险评估后全力支持。国家鼓励开展混合所有制办学,但混合所有制办学具体政策不明确,企业参与混合所有制办学有风险。企业方对合作项目采取风险评估后,与学校合作开展混合所有制办学,混的内容应以低风险投入为主,如投资建设实习实训室、购买仪器设备、接受学生对口实习、接受专业教师实践锻炼等。
  (二)灵活实现混合办学
  1.以“小混合”为主攻方向。高职院校混合所有制办学的关键点是抓住“小混合”。在高职院校的二级学院广泛开展试点,建立多个“小混合”,积累成功经验,不断完善,再由点到面逐步推广。在运行机制上,可考虑创新办学模式,实行董事会领导下的院长负责制,校企共建共管,给予办学主体更多的自主权;在人事管理上,可参照现代企业人事管理制度,推行聘用制度和岗位管理制度,实行以目标管理为核心的绩效管理的人事制度。
  2.以“混合”特征为突破口。目前,高职院校混合所有制办学的阻力主要来自利益分配、国有资产流失等。学校和企业间建立混合所有制,“混合”的内容应尽可能绕开这些瓶颈问题。根据《教育部等六部门关于印发〈职业学校校企合作促进办法〉的通知》,可在以下方面开展混合所有制办学:根据就业市场需求,学校和企业合作设置专业,研发专业标准,开发课程体系、教学标准以及教材、教学辅助产品,开展专业建设,贴近市场需求;学校和企业共同制订人才培养方案,实现人员互相兼职,共同为学生实习实训、教师实践、学生就业创业、员工培训、企业技术和产品研发等提供支撑,使人才培养目标满足企业用人需求,也实现学校人才培养目标;校企协同育人,根据企业工作岗位需求,开展学徒制合作,联合招收学员,按照工学结合模式,实行校企双主体育人;校企合作创建并共同管理教学和科研机构,建设实习实训基地、技术工艺和产品开发中心以及学生创新创业、员工培训、技能鉴定等机构,一方面满足学生实习实训的需要,另一方面对外承接业务而获取收益。
  (三)不断完善内部治理
  1.股权构成分步形成。在国家鼓励开展混合所有制办学的大环境下,对高职院校而言,在努力實践混合所有制改革的同时,应始终强调国有资本的参与度,坚持办学的公益性。在当前阶段,高职院校参与混合所有制办学的投入主要以无形资产(如专利权、非专利技术、土地使用权)等入股,实物形态的国有资产不参与股份构成,计划内的学费收入不参与分配。在国家制定出台职业院校混合所有制办学的指导性意见后,高职院校应依据国家政策,联合合作方,再对国有固定资产如何作价入股、学生学费定价和收入如何分配等方面做深度合作机制改革的探索与实践。
  2.完善内部治理结构。创新混合所有制办学体制机制,探索新型治理结构。借鉴现代企业治理结构,可以建立由党委会领导、董事会监督、校长负责的内部治理结构,实现管理权、监督权、决策权既适度分离,又相互制约、相互协调,保障混合所有制办学的全面推进和持续健康发展。
  3.明晰双方产权责任。在高职院校开展混合所有制办学中,要重视学校产权的界定工作,以法律形式明确办学资产所有者之间的关系责任,建立国有资产保值增值的体制和机制。总之,既要防止国有资产流失,又要充分调动各类社会资本参与混合所有制办学的积极性,保护社会资本的初始投入。   (四)建立健全激励机制
  1.政府出台奖励政策。高职院校主管部门会同有关部门和行业组织,出台专门针对高职院校混合所有制办学的政策,逐渐下放管理权,明确利益分配、责任监督和责任追究机制,激励参与主体有效合作,对在办学中积极发挥作用的企业给予肯定和政策支持,对高职院校给予增加办学经费等奖励。
  2.学校改革薪酬分配制度。参与混合所有制办学的高职院校在法律允许和不违反相关规定的情况下,参考企业的绩效管理体系,探索持股机制,并在原有分配制度上寻求突破,建立科学合理的薪酬激励机制,从混合所有制办学收益中提取奖励性绩效,提高参与教职工的绩效工资,激发教职工的工作积极性。
  3.校企共建考核评价机制。混合所有制办学的参与者往往既有学校教职员工,又有企业员工,在人事管理上存在困难。为有效发挥各方力量,需站在混合所有制办学的角度,重新定义参与者的身份,明确参与者的工作职责,建立科学合理的考核评价机制,激发参与者努力提升参与混合所有制办学的能力和水平。
  四、结束语
  本文在阐明高职院校混合所有制内涵的基础之上,从“大混合”和“小混合”角度选择苏州工业园区职业技术学院和黑龙江农业工程职业学院“中兴通讯电信学院”两所学校为典型案例,從办学背景、政策支持、治理结构、产权结构、薪酬分配、资源整合六个方面进行分析,发现当前我国高职院校混合所有制办学存在的问题,从多方合力共同推进、灵活实现混合办学、不断完善内部治理和建立健全激励机制四个方面,提出促进高职院校混合所有制办学的对策建议。本文对推进高职院校混合所有制办学具有积极意义。同时,笔者通过研究也发现,高职院校混合所有制办学是一个极其复杂的过程,参与的主体多,涉及的问题也多,如法律、经济、管理等诸多问题,本文只是揭开了高职院校混合所有制办学的冰山一角,更多相关问题有待进一步深入研究。
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