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事业单位预算审计问题研究

作者:未知

  摘要:随着国有资本对事业单位的投入增加,政府对事业单位国有资本预算进行审计。随着时间流逝,国家审计机关加大了对事业单位国有资本整体运营过程的审计监管力度,将其列入了审计“十二五”发展规划。在现阶段以民生为导向的事业单位国有资本经营预算制度下,为了使事业单位国有资本收益更好地以通过预算而再分配的形式,让人民群众更好地享用公有制经济改革和发展的福利,加强对事业单位国有资本经营预算的审计成了至关重要的一个环节。本文借鉴前期相关研究成果以及参考发达资本主义国家的政府预算和审计体系,分析目前事业单位国有资本经营预算的审计的方向。目的是找出需要改进的地方,寻求相应的解决问题的办法。
  关键词:事业单位;事业单位国有资本;预算审查;解决途径
  经济形势的变化,科学技术的日新月异,使世界发生了深刻的变化。经济全球化世界一体,事业单位的业务也得到了发展,国有资本的注入加大,如何加强管理,提高事业单位对国有资产的保护与管理,成为摆在政府和事业单位面前的亟待解决的课题。
  事业单位国有资本经营预算作为事业单位国有资本经营管理的主线工作,与政府公共预算、社会保障预算共同构成我国的预算管理体系,是我国政府财政预算的重要组成部分。事业单位国有资本经营预算是指国家作为事业单位国有资本的所有者,行使对事业单位国有资本收益的管理权和控制权,充分发挥调节社会资源配置、引导产业结构升级的作用,加以利用后投入到有利于社会民生的项目之中,主要内容是收入预算和支出预算。2007年9月8日,国务院发布了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》这一文件,标志国有资本经营预算制度在我国的正式建立,使资本经营预算工作有章可循,进入运行的新阶段。
  一、文献成果回顾
  闫瑞霞和穆华泽(2014)结合国有资本经营预算存在的问题将国有资本经营预算审计的重点归纳为三点:审计预算编制、执行情况;审计国有资本经营收益的征收;审计预算支出的合规性、完整性和效益性。
  文宗瑜等(2007)认为,我国现阶段实行的是政府领导下的行政型審计模式,这就决定了财政审计在一定程度上是为政府和立法机构审计,是从满足政府及人大管理、控制国有经济和政府收支需要的角度出发,侧重于对宏观经济运行的全局性、综合性、外部性问题的监督,是政府和人大常委会监管经济的重要手段。财政审计的侧重点是人代会关心的、政府关注的国有资本经营预算在宏观管理及宏观效应方面的问题,对预算管理中具体事项的监督则应由财政部门通过事前或事中的预警性财政监督来进行,不属于财政审计的范畴。
  肖振东(2008)提出,为推动国有资本经营预算的顺利实施,国有资本经营预算审计应当重点关注四项内容:审计企业收益的真实性;审计预算收入的完整性;审计预算支出的合规性、完整性和效益性;推动国有资本经营预算的完善性。
  梁晓丽和王亮(2014)指出,国有资本经营预算审计的工作过程中应重点着眼宏观的审计目标,在掌握总体、揭露微观问题的基础上,详细检查国资经营预算和国资运营监管中存在的体制机制问题。
  二、经验借鉴
  (一)美国政府的预算和审计体系
  在美国,预算、审计和评估来源于不同的传统,然而现在,又似乎在政治的驱策下聚合。审计是与美国审计总署(General Accounting Office)相关,不过很多年里大部分详细的审计工作是由机构和部门的内部审计自己完成的。同时,它也和管理与预算办公室(Office of Management and Budget)及预算相关,这是因为美国的审计总署和预算局,也就是管理与预算办公室的前身,是根据1921《预算和会计法案》创建而成的,不过事实上,审计产生自更古老的传统。而评估则是从更近的20世纪60年代运筹学技术中发展而来。但就现在而言,相较于一开始与预算过程相关,评估的工作越来越和美国审计总署相连,审计总署做了比审计工作更加多的评估工作。
  自从《预算和会计法案》创立了现代预算和审计流程以来,美国的总统每年会向国会提交一份综合的预算计划,这个计划也是综合行政部门对每一个机构的开支要求进行审核的结果,同时也反映出了财政部门、总统经济顾问委员会和OMB共同制定的经济预测和政策。而国会也有权利适当改变计划。
  联邦政府审计传统可以追溯到美国建国,在最初,审计责任是归财政部门的,而随着现代预算过程的设置,这些功能也被转移到了审计总署。因此即有人将其视为独立的机构,也有人认为这是美国国会的代理人。审计总署的首脑是由总统任命的,经参议院批准,但是只有国会可以令其解职。这也体现了美国政府体系的两个最永久的特征:联邦分权制与行政、立法、司法的权力分离。
  英国议会在财务审查方面最重要的机构是公共账目委员会(Committee of Public Accounts)。国家审计署(National Audit Office)和它的主计审计长便是向PAC报告。国家审计署的创建经历了漫长斗争,这说明了英国公共部门审计的性质和范围是被议会和行政部门之间的斗争控制。自建立以来,审计署便旨在招聘取得会计资格的毕业生,试图创立一个新形象,建立一个有别于传统的财政部门和审计部门的更有效的工作方式。除此之外,审计委员会也是英国的一个外部审计组织,且作为承担对地方当局进行审计工作和对地方当局负责的领域进行绩效研究的责任的独立组织而存在着,现阶段的职责范围甚至扩大到了国家医疗服务体系。
  英国的审计主要被议会所拥有,成了议会和行政之间权利斗争的一部分。从宪法层面讲,这是完全合理的。议会本身就有着审查的责任,一个强大的审计功能本来就需要一个有力的执行者。但这也使得英国的审计没有变成预算过程中的一分子,而只是服务于议会的子系统。相比之下,预算是为行政人员服务的,往往是内部进行的且为政治目的而构建的。在这样单独发展的环境下,英国的政府渴望一个新的政治体制,将两者整合在一起。   (二)我国事业单位国有资本经营预算的可参考关键点
  1.审计对象
  根据目前新事业单位国有资本管理和监督体系三个层次架构的特点,事业单位国有资本经营预算审计所针对的对象应该包括:(1)事业单位国有资本管理机构,应对其编制的事业单位国有资本经营总预算总决断进行评估;(2)事业单位国有资本运营机构,审计、监督和反馈事业单位国有资本运营的过程和效益;(3)事业单位国有资本经营单位,应结合经济责任和财务收支的审计,评估事业单位国有资本经营预算的执行情况以及收益收缴的情况。
  2.审计内容
  事业单位国有资本经营预算审计的具体内容主要是:预算时期内事业单位国有资本的经营活动,主要审计的是事业单位国有资本的投入活动与收益收缴活动;预算时期内事业单位国有资本的经营成果,主要审计的是事业单位国有資本的存量在各个产业部门的分布结构还有质量状况;预算时期内事业单位国有资本投资的实施情况,主要审计的是事业单位国有资本所投资的项目的资金筹集、投资收回、投资获利水平等。
  3.审计方式
  考虑到事业单位国有资本经营预算固有的经营性的特点,应把审计的重点有单纯的合规性审计转化到绩效性审计上面来,以争取到实现微观经济效益和宏观经济效益、当前经济效益和长远经济效益的相统一
  三、案例分析
  (一)案例介绍
  以黑龙江为例。根据《关于试行国有资本经营预算的意见》以及相关文件精神,黑龙江省财政厅、省国资委于2008年先后出台了省国资委出自企业国有资本资产收益收取管理暂行办法及预算编报试行办法,在国资委出自企业范围内执行。省政府于2011年下发了文件《黑龙江省人民政府关于实行国有资本经营预算的意见》,“决定从2012年起在全省试行国有资本经营预算制度”。省级国有资本经营预算范围从省国资委出资的18户企业,增加为省政府11个部门监管的41户企业,预算规模也由2009年的13873万元,提高到2012年的14492万元。预算支出结构由2009年的全费用性支出,转变为2012年的82%资本性支出和18%费用性支出。自2009年起,黑龙江省连续三年开展了对省本级国有资产经营预算收支情况的审计调查,并将审计结果和整改情况向人大进行了报告。
  (二)案例分析
  1.审计结果以及存在的明显问题
  据审计结果指出,黑龙江省事业单位国有资本经营预算有关制度自2009年试行以来,开局良好,预算支出也向利于企业长远利益的资本性类别倾斜,比例逐年提高,且未发现隐瞒、少交或不交、挪用事业单位国有资本收益的问题。但仍有几点需要进一步思考:(1)审计范围有待进一步规范。较为突出的一点是除了国资委监管外,隶属省直辖其他部门的某些企业没有纳入预算,因此审计对象不够全面。(2)编制限于形式。有些部门没有尽到应由职责,对所属企业监管并不到位,存在一些底数不清的利益牵扯问题。(3)收益上缴逾期情况严重。据统计,2011年度黑龙江省事业单位国有资本收益上缴逾期率62%、2012年度逾期率66.05%。这不仅使预算支出的项目资金无法及时到位,还严重影响了后续审计工作的开展。
  2.案例思考
  黑龙江省虽然积极响应了国务院的号召,及时下达开展了国有资本经营预算的有关条例,且推行了相关的审计措施。但是由于国有资产经营预算制度本身就存在明显的缺陷,比如收益上缴逾期、资本性支出个别项目未能按预算落实等等,因而导致了针对的审计工作也未能顺利地展开,有了与事业单位国有资本经营预算的实施问题相对应的不足。因此从该案例可以看出,要解决事业单位国有资本经营预算审计的问题,首先要通过扩大预算范围、健全管理体系、加强出资企业管理等手段,改善事业单位国有资本经营预算制度本身存在的不足,才能有利于审计工作在此基础上良好展开,并对自身进行不断升级。
  四、事业单位国有资本经营预算审计改进建议
  提高国有资本审计团队的专业素质,从人数和专业技能两方面上同时强化审计团队的力量。
  曾有学者在统计了大量样本后得出结论,审计成果与审计人员的学历和工作经验均呈显著正相关,高学历、工作经验丰富的审计人员能够显著地提高审计成果。伴随着近些年审计工作的任务不断增加,为了迎合事业单位国有资本经营预算审计的工作需求,要求不仅在人数上不断壮大审计团队的规模,更需要着眼于审计人员专业技能的培训。明确具体审计岗位的名称和对应需要的审计技能,采取科学合理的考核方式来对审计从业人员或者是具备了审计资格的人员进行筛选,以此来提高审计团队的整体水平。
  参考文献:
  [1]文宗瑜,刘微.国有资本经营预算管理[M].中国:经济科学出版社,2007.
  [2]肖振东.国有资本经营预算审计:政府审计的新主题[J].审计文摘,2008,7(3)
  [3]宋玉珍.国有资本经营预算审计相关问题分析[J].经营管理者,2017,2(4)
  [4]马曙光.政府审计人员素质影响审计结果的实证研究[J].审计研究,2007(03)
  [5]李宏旺.国有资本经营预算审计存在的问题及对策[J]中国内部审计,2015(07)
  [6]于枫.浅谈国有资本经营预算审计监督[J].中国审计,2012(02)
  [7]黄明明.国有资本经营预算审计相关问题研究[J]经营管理者,2015(02)
  作者简介:
  屠奕卡(1962.7-  ),绍兴鲁迅中学,财务科。
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