发达地区农业经营体制改革的逻辑和问题
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作者:夏柱智
[摘 要]在政府干预背景下，借用农业治理框架理解中国发达地区的农业变迁，建构政府干预和农业变迁关联的框架。以松江区家庭农场为例，在社会治理和政绩政治双重驱动下，发达地区有动力调整农业政策，把农业经营重新纳入统一的农业行政体系。从实践机制的角度，发达地区依赖强大的农业行政体系对经营者、经营过程及经营收益等全生产链进行严格规范，把面向市场生产的家庭农场转变为依附性的农业经营单位，农业高度行政化了。新体制虽然提高了政府治理农业的能力，但也同时造成了农业效率降低和农业经营体制僵化等问题。发达地区农村如何发挥土地及财政等优势条件创新农业经营体制、建立农业现代化的示范区仍然需要深思。
[关键词]政府干预;家庭农场;农业治理;农业经营体制;发达地区
[中图分类号] F306[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2020）03-0113-08
新世纪以来，随着工业化和城镇化快速地推动农业现代化，中国农业经营体制改革已经到了十字路口。如何创新农业经营体制、进一步推进中国特色的农业现代化是学界研究和政策争论的焦点[1]（pp45-65） 。在已有研究和实地调查基础上，本文引入近年来流行的农业治理视角①，研究典型发达地区上海松江区家庭农场的形成机制及经营逻辑和问题，为未来农业政策的调整提供理论和政策启示。相对于欠发达地区，发达地区的劳动力充分转移，土地流转比例较高，较早地探索形成了新型农业经营体制，为研究提供了经验资料。下面先在文献综述基础上建立政府干预-农业变迁的研究框架，再从三个方面展开论述，试图完整地展现个案地区的农业经营体制变革的逻辑和问题，提出初步的解决思路。
一、已有研究评述
农业现代化以规模经营为前提，推动规模经营要立足中国国情农情，因此农业政策一直提倡的是“适度规模经营”，要求兼顾效率和公平。一直到现在，家庭承包经营制度仍然是国家要求坚持的基本经济制度，土地经营权流转市场和农业规模经营必须要建立在这个制度之上。作为农地制度创新的农地所有权、承包权和经营权“三权分置”延续了这一基本经济制度的原则。
发达地区农村劳动力充分转移，加之政府建立了健全的城乡一体化社会保障体系，农业问题不再关乎农民问题，土地很早就流转集中，具备规模经营的条件，较早地得到学界关注。上世纪八十年代末，家庭承包制面临进一步的制度创新。发达地区如北京顺义、广东南海和江苏苏南地区的农村综合改革试验内容就包括规模经营，由此形成了多样化的规模经营模式，主要包括村办（集体）农场，农业生产重新纳入集体管理;家庭农场，村集体把土地流转给农户，集体不再直接经营农业[2-5]。从制度经济学角度，集体农场或家庭农场两种经营形式的选择主要取决于农业经营的效率，而这又是由具体经济社会条件决定的。在农业劳动力尚未充分流动的八九十年代，解决乡村工业化地区“无人种田”的办法是“村办农场”。在九十年代中后期之后，外地进城务工农民有少数分化为“农民农”，他们进入发达地区或大中城市郊区农村务农，解决了当地“无人种田”的问题[6-7]。这是多种力量相互作用形成的市场秩序，有助于改进农业经营效率。
以上是不考虑政府农业治理过程的理想分析，即地方政府和村集体作为制度供给主体，应对不同的市场条件，理性地选择不同的农业经营体制，形成诱致性的制度变迁[8]（pp54-65）。而实践表明，近年来，农业现代化成为各级政府追求的政治目标后，地方政府开始把农业重新纳入治理范围，地方特殊的政治经济因素成为影响农业变迁的决定因素[9]。已经有众多文献在考察农业变迁时把农业治理作为内生变量，研究农业治理在农业变迁中发挥的作用。其中最主要的理论资源是农业政治经济学的农业阶级分化理论框架。很多学者用“农业资本主义”或者“农业转型”来概括农业变迁的新趋势[10]（pp32-36），强调农业经营方式和农业领域的生产关系发生的根本性变革。农业转型的推动力量可归结为市场（商品化）和政府干预两大因素，引入政府干预变量形成更多元化的解释[11]（pp57-75）。政府干预的首要动力在于推进以规模经营为特征的农业现代化，其次是面对分散小农形成的农业治理困境倒逼政府扶持新型农业经营主体[12-13]。政府干預农业的后果是农业问题和农民问题解决的“双失败”，政府人为扶持资本下乡加剧小农和“中农”瓦解，农业中的资本主义生产关系正在趋于主导，农村社会形成下乡工商资本和留守老弱病残共同构成的冲突性社会结构，农民可逆的、双向流动的城市化中断[14-15]。
上述研究十分敏锐地抓住了中国农业转型过程中伴随土地流转发生的资本主义迅速扩张的现象，并指出政府干预在其中扮演的重要角色，颇有启发意义。不足之处是没有区分发达地区和欠发达地区，陷于农业阶级分析的框架。这一框架成立依赖两个条件：一是政府在小农经济体系中推动农业规模经营，二是政府推动小农农业向高度市场化的农业转型，政府的角色限于培育新型农业经营主体。实际上这两个条件可能都不成立。中国农业变迁具有巨大的区域差异，发达地区小农农业已经终结，形成了市场农业的条件。而地方政府的行政干预又可能扭曲农业资源的配置，影响发达地区的农业经营体制，到目前为止学界鲜有关注。基于实地调研，本文尝试引入农业治理视角，结合政治学、社会学和农业经济学的相关理论，从发达地区农业变迁中概括一种新的农业变迁模式。本文资料来源于笔者及研究团队近年对上海松江区家庭农场的实地调查。研究发现政府干预把上海郊区的农业完全“行政化”，经营者完全脱离了农业要素市场，成为深嵌入行政体系的“依附经营者”。
二、重构农业经营主体体系：家庭农场的兴起
上海郊区的农业变迁有三个阶段：一是八十年代初到九十年代中期，本地农民自耕阶段。农民的农业生产模式和当前中西部农业经营模式无异。不同的地方在于由于上海是商贸中心，农村副业发达，农村就地劳动力转移，形成了在地化的半工半耕生计模式[16]（pp117-137）。二是九十年代中期到2005年左右，市场配置农业资源阶段。本地农民退出农业，外地农民进入郊区农村流转土地，不断扩大经营规模。后期集体介入土地流转，为农业经营提供社会化服务，形成农户、集体和外来农民良性互动的农业经营模式。三是2007年之后，政府干预农业积极重构农业经营主体阶段，地方政府更新农业治理目标，制定大量农业政策，重构农业经营主体体系，形成本地农民主导的家庭农场经营模式，外地农民则被排斥出上海农村。松江区的家庭农场模式是其中最为著名的。这和地方政府不断强化的治理压力和主动追求农业经营体制创新的政治逻辑有关。 （一）家庭农场形成的治理逻辑
在农业经营和基层社会治理日益交织的背景下，外地农民的经营逐渐“问题化”，包括粮食安全问题、农业可持续发展问题和农村社会治理问题。
一是粮食安全问题。受经济利益刺激，上海郊区的外地农民大多种植经济作物，这是大都市近郊农业种植结构的基本规律，但这与上海市对粮食种植面积的要求不相符合。在保粮食安全的背景下，上海市对粮食作物种植面积进行了严格控制。各区按照农业规划，规定粮食作物和经济作物比例以及种植区域。二是农业可持续发展问题。外地农民一般种植稻麦两季，最大限度地利用土地，影响地力恢复。还比如外地农民在使用种子、农药和化肥方面具有较大的自主性。这些问题难以监管，从而影响农业的可持续发展。三是农村社会治理问题。 这些问题包括：农田违章搭建问题;农村环境污染严重;外来农民人员生活垃圾随意倾倒，人畜粪便随意排放，污染农村生活环境。除此之外，一些农业生产过程发生的意外事故引起群体性事件的情况时有发生，影响着上海农村的稳定。
上述问题在过去二十年一直是存在的。市场经济提倡面向市场的农业经营模式，地方政府列举的外地农民经营所带来的问题确实存在。然而只要上海农业开放为全国农业的一部分，其农业生产依据的是全国市场的标准，就必然出现上述问题，这有市场利益的驱动因素，也有面对分散农户和农业监管成本高的原因，只能随着农业现代化的推进而逐渐解决。长期以来，相对于外来农民带来的收益，这些连带的农业和农村社会治理问题并未引起地方政府重视。而面对新的农业治理目标（例如粮食自给率），这些原本次要的问题已经上升为地方治理的主要问题，迫切需要被解决。
（二）家庭农场形成的政治逻辑
在中国农业政策语境中，家庭农场是规模相对大的现代化“家庭农场”，区别于家庭承包经营基础上的小规模“家庭农场”。从经济学角度来讲，家庭农场是一种重要的现代农业微观经济组织，是我国农业现代化的重要路径选择[17]（pp48-56）。如何培育家庭农场等新型农业经营主体具有政策上的优先性，尤其是发达地区农业经营体制创新的任务。上海农村把培育家庭农场作为农业政策的优先选项有一定的必然性。
根据《松江区农委关于进一步规范家庭农场发展的意见》，家庭农场是“以同一行政村或同一村级集体经济组织的农民家庭（一般为夫妻二人或同户家庭劳动力二三人）为生产单位，从事粮食、生猪养殖等生产活动的农业生产经营形式。”② 和家庭农场相对的是集体农场（或村办农场）。所谓“集体农场”，指的是由集体经济组织统一指挥农业生产的农业生产组织。这一经营模式在八十年代一些经济发达的村集体曾经实践过，具有企业化和行政化混合的特征。实践中上海部分乡村的集体农场通过雇佣外地农户作为“代管户”的方式组织农业生产，以便满足农业治理诸目标。
地方政府希望通过农业政策调控形成家庭农场这一新型农业经营主体在政治、经济和社会层面的优越性。有几个表现：首先是农业的福利化。土地只分配给本地农民，一对夫妻通过适度规模经营的家庭农场获得相当于市民的体面收入，户均收入要达到8-10万元。其次是农业生产效率和公平的统一。松江区规定家庭农场面积标准为100-150亩，体现适度规模经营的基本原则。这既能够避免农民流动背景下小农农业兼业化的倾向，又能够考虑到城镇对农村转移劳动力和人口的吸纳能力。再次是家庭经营的优越性。农业劳动的对象都是有生命的，这决定了农业生产是一个极其复杂的生命活动过程。只有让农业劳动者与劳动对象建立非常紧密的经济利益关系，农民才可能认认真真种地[18]（pp66-80）。
三、嵌入农业行政体系的“依附农”
如何处理政府和市场的边界是一个重要问题。在市场经济条件下，所有经营主体包括家庭农场均要通过市场获利，然而这又可能影响地方政府农业治理和农业经营体制创新目标的实现。从松江家庭农场的实际经营情况看，政府对农业全生产链的积极介入把家庭农场行政化了。家庭农场经营者脱离与农业要素市场的横向联系，与农业行政体系建立隶属性的纵向等级关系，笔者称之为嵌入农业行政体系的“依附农”或者“依附经营者”。下面从经营主体、经营模式和经营收益三个角度具体分析。
（一）谁在经营：经营者之间的竞争
在上海郊区，家庭农场是计划性的指标，是政府自上而下分配的，是政府考核乡镇和村集体的重要指标。反过来，经营者必须通过一定的竞争才能获得家庭农场指标。典型的是松江区确立的规范性“准入制度”，对村集体潜在的经营者进行严格筛选。
松江区在《意见》中总结了严格的准入程序：（1）制定标准、（2）农户申请、（3）村委会审核、（4）民主评议、（5）公示签约。前三项是基本条件筛选，第四项尤其关键。“由本村老干部、老党员、老队长和民意代表进行民主评定，择优选择家庭农场经营者;遇有特殊情况的，可通过采取‘票决’制，按得票数确定家庭农场经营者人选。”民主评议制度把家庭农场经营者的选择变成了一项民主协商的政治事务，把家庭农场变成行政指标。目前该地区经营者和村集体签订的土地流转协议时间一般不超过5年，多数是1-3年。这意味着，经营者随时要退出土地，满足政府及村集体对符合其要求的经营者的选择。正如《意见》所强调的，“在承包经营合同期满后，要优先让优秀家庭农场经营者继续经营，以利于粮食生产稳定发展。”总体来说政府建构了一个家庭农场经营者之间的竞争秩序，又把分配优胜者的权力牢牢把控在自己手中，服从政府规范的粮食生产成为家庭农场核心目的，個别经营者并不重要。
政府干预择优选择经营者有赖于政府通过土地流转取得土地再分配的权力。目前我国土地流转制度的基本构架是在家庭承包制基础上推动承包权和经营权分离，再进行市场化流转。土地流转的主体是农户，遵循“依法、自愿、有偿”原则。问题是农户自发土地流转难以形成连片集中的土地供给[19]（pp89-96），也就难以实现农业规模经营的目标。因此各地政府普遍进行土地流转模式创新，实现土地集中型流转。为此，上海郊区农村建立了以“合作社”为中介的土地流转制度构架。具体是：村集体建立“合作社”，农户通过自愿委托协议把土地经营权交给合作社统一流转，合作社向农户统一支付租金，其实质内容就是“反租倒包”。为了进一步促进土地连片集中流转，上海市在2009年进行“确利不确地”的农地产权制度改革，规定土地只确权到村民小组，村民小组有土地所有权，农户有承包经营权，而没有特定的承包地块。由于上海市村干部的职业化和村级组织的行政化，村集体具有政府“代理人”的性质，政府通过对集体的行政控制，能够顺利地按照行政意志配置土地资源。也就是说上海郊区农村通过“合作社”建立起来的并不是理想意义的自由土地流转市场，而是由乡镇政府主导的土地再分配秩序，乡镇政府得以向村集体分配家庭农场发展指标并干预家庭农场经营者的选择。 （二）如何经营：农业生产的标准化
政府对支配农业经营过程的另一个条件是对农业全生产链及过程进行监控，可行路径是通过高度机械化减少人力环节，实现标准化的农业生产。这是以农业资本化为前提的。大多数地区农业机械化主要是市场推动的，而在局部经济发达地区，快速的农业资本化可能来自政府，体现出政府意志及经济基础。
这种控制能力源于政府对农业机械的大量补贴。实践中，根据农机所有权不同，农村农机组织可以分为集体所有和农机合作社所有两类，农机组织通过雇佣农机手进行企业化经营，按照自上而下的指令进行社会化服务，其区别仅在农机管理和利益分配主导权不同。政府通过农业补贴政策牢牢控制了农机组织的经营方式。不同于全国性的农机补贴，有了地方政府财力的支持，政府补贴农机具多达售价的50%，部分新型机械补贴比例多达售价的70%，如新式插秧机。在粮食烘干机等大额投资上，政府对农机合作社配套数百万元的项目资金。在这个条件下，农机购买者只有获得农机补贴才具有市场竞争力，地方政府间接地控制所有农机所有者。有了这一基础，政府就可以为农业生产制定统一的标准并付诸实行，农业行政干部成为农业生产的实际经营者和支配者。
政府支配农业社会化服务体系的后果是经营者已经不重要了，换言之，经营者的经营自主权对于农业生产经营已无多大意义。正如基层干部讲：“有成熟的农机手和农业服务，谁都可以种地，传统的农业知识已经不重要了。”农业行政的重要职能是为所有农机作业制定统一的作业标准、时间、价格及先后顺序。在机械化作业时，甚至不需要家庭农场主在场，镇村干部就为他们安排好了机器和作业实践。总之，在上海郊区农村，农业经营主体与农机手的双边市场关系被政府、农机手与经营者之间的三边关系所代替。经营者别无选择，只能依赖政府提供的农业服务。而反过来政府通过强化农机管理及包揽农业社会化服务，经营者与农业机械的利益相关已经非常微弱，成为无差别的农业经营主体。
（三）经营收益：农业补贴政策的影响
家庭农场依然是分散经营的，而只要农业经营还有分散的田间管理环节，那么农业治理目标的实现就必须要激发经营者服从政府行政规范的内在积极性。那么地方政府就需要建立直接的内在控制经营者的机制，主要政策机制是农业补贴。
农业补贴一直是税费改革之后农业政策的核心内容之一。不同的农业补贴政策反映政府农业发展政策的偏好。在有些地区，下乡资本完全可以依靠补贴获得不错的收入，流入的经营权就可以转包出去获得差价[20]。上海市地方政府有雄厚的财政能力，能在中央补贴的基础上再增加补贴实现农业治理目标，包括生产性补贴和奖励性补贴。上海市的农业补贴包含着极为严格的义务，构成政府自上而下监管经营者的主要政策机制。松江区较早地形成奖励性补贴的农业治理方式。松江区2007年开始为鼓励家庭农场发展出台区级扶持政策，给予家庭农场每亩200元的土地流转费补贴，意在鼓励农民返乡务农。到2012年，该补贴改为生产管理考核性补贴，体现了农业治理的规范化和精细化。考核内容包括粮食高产竞赛、秸秆还田、农机直播、新农艺新技术推广、生产考核等。
影响经营者行为的根本原则是收入。按照上海市高度机械化的农业生产方式，家庭农场的纯收入是减少的。已经有学者揭示，家庭农场经营者体面收入的主要部分来源于政府农业补贴收入[21]（pp176-194）。从效率角度来看，这样的农业经营显然是不合理的。而从农业治理的角度，农业补贴非常有效。其逻辑是：当政府把经营者的主要收益从市场条件下的农业利润置换为农业补贴，则政府就建立了对经营者全生产链的“监管权”。作为理性的经营者，其行为逻辑就是通过服从制度规范获得补贴收入维持再生产，而不是从降低生产成本或提高粮食产量角度方式增加收入。基层干部讲：“家庭农场要效益，我们要的是规范”，生动地概括了这种利益关联性质。在丰厚利益的背景下，农业行政干部对经营者具有极大的监管权力，经营者的地位十分不确定。
（四）小结
综上，地方政府通过制度安排和资源输入，形成了垄断性的权力。这种权力的影响在于家庭农场只能从政府和村集体获得土地及农业社会化服务，且在收益上日益依赖农业补贴获得体面收入。因此追求利润最大化的家庭农场必然是一个被摆布的经营者角色，和集体农场差别不大[22]（pp132-147）。为了区别于自由市场上的农民，这样的经营者可称之为嵌入行政体系的“依附农”，他们主要职能是进行田间管理。这是一种从未有过的特殊农业经营体制。这种体制与集体农业有表面的相似性，然而根本的运行逻辑不同。依附农和集体农场一样均深嵌入农业行政体系，缺乏自主经营特征。而在集体农业体制中，在国家治理目标下，集体依赖自身完成生产和再生产，自力更生是重要的特征。
四、农业经营体制的问题和出路
上海郊区以“家庭农场”为标志，农业经营体制改革的主要成效是根据现代农业的标准最大程度地规范了农业生产，形成了有效的农业治理。其问题蕴含在形成有效治理的农业过度行政化过程中，主要表现为农业过度依赖政府输入农业补贴导致农业效率极大降低，形成了新型的“分利秩序”，阻礙农业现代化。应当借鉴同是发达地区的苏州地区的经验，一次性剥离农民和土地关系，为农业现代化扫清土地制度障碍。
（一）低效率农业和僵化的农业经营体制
从家庭农场的角度，政府干预增加他们的收入，是合理的，这是家庭农场得以推广的基础。松江区耕种100亩土地的家庭农场一年净收入达到8万元。而由于政府投入和包揽了几乎所有社会化服务体系，农民几乎不需要承担风险。从效率来讲，政府干预下的农业需要大量补贴才能维持再生产，是低效率的。政府干预增加了两个层面的成本：一是土地成本升高。原来市场条件下，外来农民只需支付600元/亩地租，在政府干预下，现在松江区的亩平地租达到750元（在其他区，由于农业补贴达到1000元，土地租金普遍达到1050元），这无疑减少了农业利润空间。二是劳动力成本提高。本地城镇就业机会较多，农民回乡务农（包括充当农机手）有较大的机会成本，预期获得高于城镇就业市场的平均工资。政府为了吸引农民回乡，需要人为维持家庭农场主的体面收入，在亩平利润有限的背景下，只有提高亩平补贴。目前按照亩平补贴700多元的力度，松江家庭农场经营的14万亩耕地需要补贴近1个亿，这种农业补贴力度是前所未有的。 这种农业经营体制的社会结果是形成农业领域中特殊的“分利秩序”。和一般的工商资本和经济经营攫取农业项目资源的分利秩序不同[23-24]，这种围绕农业形成的“分利秩序”的成员不是干部或精英，而是居于社会边缘的“农民”。其成员包括：全部的“土地承包者”、少数“家庭农场经营者”和围绕农业生产经营的社会化服务人员三个阶层，他们共同对农业及其附着农业补贴利益展开了激烈的争夺。松江区返乡农民激烈争夺家庭农场主资格，迫使村集体采取多种应对办法维护社会稳定，达到有序分配这种利益的目的，如缩小家庭农场的经营规模、缩短租期及采取“抓阄”方式分配指标，家庭农场指标的分配政治化了。另外家庭农场的体面收入是政府规定出来的，服务于农业劳动力的再生产。同时土地承包者通过地租机制转移农业剩余和农业补贴，要求政府提供更高的补贴，客观上形成了土地承包者和家庭农场经营者共同通过依附农业行政体系的“分利秩序”。
（二）出路所在：苏州市郊农业政策的经验
笔者认为农业经营体制改革的出路在于打破上述特殊的“分利秩序”，主要路径在于调整农业政策，放弃过于强调规范性价值的家庭农场政策，在对农业进行基本治理的基础上，发挥市场对农业资源配置的决定性作用。这里引入长三角另一个发达地区城市苏州的案例。苏州的成功之处在于在农村劳动力充分转移到二三产业及农民市民化的制度机制建立之后，政府通过创新性的制度安排解除了农民和土地的关系，为农业现代化消除了社会和政治的障碍。
苏州在上世纪八十年代就是乡镇企业发达地区，后来随着工业化和城市化进一步扩张，成为经济最发达的城市之一。随着大多数农村劳动力转移进入二三产业，苏州地区的农业也自然地转向了适度规模经营，政府干预限于对土地资源和农业基础设施的管理。笔者与团队在苏州郊区相城区农村调查发现：在大规模工业化和城市化过程中，苏州的地方政府通过“土地换社保”把农民逐渐纳入国家社会保障体系，农民和农地脱离了关系，土地不再是保障农民基本生计来源的“承包经营权”，农地全部被收回。在核心开发区，集体土地全部被集中到街道（乡镇）实行统一管理经营，以便于城市土地的开发。在远郊区，村集体采用统一发包的方式经营土地，并收取租金。集体将农地优先发包给村镇内愿意从事农业的农民，也可以是外地农民，政策没有绝对的排斥性。地方政府也向种植粮食作物的农地所在集体转移财政补贴，约200元/亩，然而这些补贴是作为集体经济收入，用于农业基础设施修建及村两委组织的日常运转等等，不再是对土地承包者或实际经营者的直接转移。
由此苏州郊区比较彻底地解决了农民和农地的关系，把农地转为纯粹的生产资料，农地由最有生产能力的经营者支配和经营，形成了發达地区先进的农业经营体制。松江区没有经历这种农地制度改革，土地承包权和土地流转的权力依然分散在各个农户，日益被作为财产权利。因此集体难以为最有效率的经营者提供廉价的土地，这可能是该地区农业经营体制改革走向了政府人为集中农地路径的原因。
五、结语和政策建议
中国农业现代化正在快速推进，各区域经济发达程度不同，各地区农业变迁和农业经营体制也具有巨大的差异。从理论上看，本文是关于中国农业变迁研究的延续。从政府对家庭农场农业经营主体、农业经营过程及农业收益空间支配的过程及结果来看，政府干预下，农业经营体制可能转换为依附农业。即农业不再是市场分工的有机构成部分，而是自上而下行政体系的一部分。从中央到地方显示出来的农业政策导向来看，这一类农业变迁方式具有类型意义。
松江区的农业变迁研究还揭示了农业变迁的复杂性和多元性。源于中国集体土地所有制的优越性，发达地区劳动力充分转移到工商业，农地本来是可以作为纯粹生产资料使用的。也符合八十年代改革者的设想，小农农业可以通过集体所有制和集体经济组织这个中介顺利转向适度规模经营的现代农业。最著名的是邓小平关于农业“两个飞跃”的思想，“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点来看，要有两个飞跃：第一个飞跃就是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制，这是一个很大的前进，要长期坚持;第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济，这又是一个很大的前进。当然，这是一个很长的过程” [25]（p355）。而从二轮承包以来的农地制度改革取向来看，农地日益被视为农民的财产权利，而不是集体所有的生产资料[26]（pp126-142）。主导当前农业政策的理论认为从农民利益出发，应当把农业现代化和农业规模经营建立在个体农民的“财产权”基础上[27]（pp6-13） 。这种制度改革的问题是陷入日本等东亚小农国家和地区的土地细碎化陷阱[28]（pp64-76），届时土地承包者和实际经营者之间关于农业剩余和农业补贴收益分配的矛盾将制度化，而这在集体土地所有制下可能是不存在的，就如苏州经验所显示的。
这启发决策者反思当前农业经营体制。如果通过一定的制度安排解除农民和土地的关系，把发达地区农业为全国市场的一部分，政府仅仅是按照一些基本的标准进行生产和安全管理，那么发达地区就可以高效率地配置农业资源，率先形成中国农业现代化的示范地区。
[注 释]
所谓农业治理视角，综合政治学、社会学、经济学等多学科视角，注重研究农业政策自上而下实践的机制、过程和后果，区别于从单一学科出发的农业变迁和农业政策研究。参见夏柱智：《农业治理和农业现代化：中国经验的阐释》，《政治学研究》2018年第5期。
参见《松江区农委关于进一步规范家庭农场发展的意见》，载《上海农村经济》，2013年第10期。（下面简称《意见》）
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