农村集体经营性建设用地入市问题分析
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摘 要：随着农村集体产权制度改革的推进，城乡规划和农村集体性经营用地的开发越来越受到重视。简要分析了我国某地区农村集体经营性建设用地入市情况，以及涉及到的制度、收益分配、历史遗留等问题，并提出相应的解决策略，以期为进一步规范和完善农村集体经营性建设用地入市工作提供借鉴。
关键词：土地制度;集体土地;农村集体经营性用地
文章编号：1004-7026（2020）08-0063-02 中国图书分类号：F321.1 文献标志码：A
农村集体经营性建设用地入市虽然不能从根本上解决城市住房紧张问题，但增加了城镇化工业用地的供给渠道，在很大程度上缓解了城市用地供给压力。对于农村主体而言，集体经营性建设用地入市可以吸引更多投资商进入农村，从而促进农村的发展，减小城乡差距，提升农民的经济收入[1]。
1 农村集体经营性建设用地入市范围及进展
党的十八届三中全会将农村集体经营性建设用地入市作为改革重点，统筹推进农村土地制度改革三项试点，并拉开了农村集体经营性建设用地的改革大幕。当前我国农村集经营性建设用地主要存在于以下3个区域：一是沿海地区，主要是工业分布广、数量大的江浙一带的城镇地带;二是城乡结合地带，农民集体利用宅基地发展非农产业;三是传统农区，集体建设用地存量大、面积广，主要是曾经的村办企业建设用地。截至2018年，我国试点入市地块已经超过1万余宗，建设面积超过6 000 hm2。“三块地”改革试点已经正式打通并取得了明显成效，有效推进了农村土地资源利用方式的转变以及农村基础设施建设现代化水平的提升[2]。
2 农村集体经营性建设用地入市存在的问题
2.1 入市管理机制不健全
当前，农村集体经营性建设用地入市中仍存在一些问题。一是土地产权的界定与权能保障不够明晰，农村集体土地的所有权归属于农民集体，但是在实际中，还包括政府和企业。对于农民集体，这一概念并无明确的法律规定，在权属主体上无法界定，从而造成农村集体经营性建设用地所有权主体模糊，在建设用地入市过程中难以确定权利行使主体。二是在入市的实际操作中，一些具体的实施细则不够明确，导致农民利益受到侵害。
2.2 农村土地盘活利用难
如果在土地利用前实施科学、民主地规划，使其在符合自然规律的同时也符合社会经济发展规律，并且符合民意，是农村集体经营性建设用地入市的最好模式。然而在实际的操作过程中，农村集體因为信息闭塞，很难第一时间获取关于土地的相关信息，因此在土地流转交易过程中常常难以实现高效利用。同时，农民集体会对有利于自己的土地规划积极支持，而抵制不利的规划，但也可能会出现部分农民集体与企业“合谋”，通过避开管制、突破约束等方法寻求自身利益最大化，最终降低土地整体利用率。除此之外，一些沿海地区的集体土地在农村工业化时期已经被占用，用来建设厂房、开办乡镇企业，而且这些建设用地很多没有办理正规手续，缺乏规划管理，导致土地利用出现“小散乱污”的特点。因此盘活这些土地，解决历史遗留问题刻不容缓。
2.3 增值收益公平分配难
农村集体经营性建设用地直接入市，可实现农民集体与工商企业直接交易。但是农民集体具有人数多、对经济营运了解少的特点，在交易过程中农民集体成员对各事物的了解和掌握都存在经济盲点，这就容易造成“内部人控制”问题。此处的内部人多指农民集体中的领导者或土地管理者，而“内部人控制”问题可能是农民集体的领导者与工商企业之间合谋压低集体经营性土地的入市价格，也可能因集体经营性建设用地的开发、运营中所产生的收益分配出现以权谋私的现象。要想保证广大农民的土地财产权益，就要思考怎样防范土地交易和土地收益分配过程中“内部人控制”这一问题。
3 农村集体性建设用地入市问题解决措施
3.1 坚持制度先行，升级入市模式
一是明确村农村集体是农村集体经营性建设用地的所有者，同时明确农村集体成员的范围，对于符合农村集体成员审核标准的村民，都有权参与入市管理。二是通过健全管理机制保证农民、企业和政府之间的利益平衡，保证土地交易过程的公平公开。对于交易价格和交易方式，所有农民群众都应具有知情权。同时应建立监督机制，例如成立专项监督小组，并由政府人员、村集体代表和企业人员分别担任组员，对整个交易过程、资金去向进行监督，并对是否私自变更土地使用方式进行监督和管理。对于投资达不到标准、没有按照原本规定进行土地流转和使用行为，应提出仲裁，给予相应的处罚。为提高农民的配合度，可创新分配制度和入市模式，最大程度地提升农民个体收益。
3.2 合理规划，解决历史遗留问题
土地入市必须规划先行，不仅是对土地用途的规划，而且包括对集体土地所有者的管理和收益分配规划。如果在土地入市过程中建立农民福利保障体系，可以增强土地开发管理的效率。例如对土地征收费用的合理规划，一般集体经营性建设用地的收益存在乡镇级的政府中，如果能够拿出一部分钱用来修建村里基础设施，或是利用一部分资金帮助农民缴纳医疗、养老保险，都可以使土地流转、利用更高效。此外，一些地区由于管理不严，导致集体性建设用地大量流转到私人手中，造成历史遗留问题以及农村土地盘活利用难的现象。对此，应以“建立统一的建设用地市场”为原则，对符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地。例如将空置的厂房、不合规的工厂，通过租赁、作价出让或者入股等方式转嫁给新的土地开发商，从而使其进入集体经营性建设用地市场。
3.3 合理配置土地入市增值收益
农村集体经营性建设用地增值收益的合理配置有利于乡镇统一规划的长久发展。在土地开发之初，应由政府收取一笔调节金，在集体性建设用地增值收益的分配出现利益冲突时出面调节，以此保障广大群体土地增值收益分配的公平性、合理性，缓解土地集体收益造成的利益矛盾。在具体的土地增值收益分配上，应遵循国家、集体、个人利益兼顾的大原则，并注重调节和统筹土地所有者、土地开发商、农民群体等多个利益相关者的利益关系。在实际的土地增值收益分配问题上，可能会因为差级地租等问题，导致农民集体与政府或社会之间产生博弈。应根据不同土地位置、土地用途所带来的收益差别，对不同地区的土地设置不同幅度的调节金比例。在调节金的收取上，政府也应严格按照法规程序进行，并以基本农田、水利建设以及粮食生产区农村建设为首要扶持对象，保护农民的基本权益。总之，如果城乡土地的融合没有产生经济效益，农民没有从根本上受益，农村集体经营性建设用地入市就没有成功。
参考文献：
[1]陶思远.《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》政策解读[J].上海土地，2017（6）：32-37.
[2]国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告——2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2019（1）：292-296.
（编辑：周宏燕）
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