“放管服”改革下环境影响登记表备案制度研究

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　　摘要：环境影响登记表备案制度是响应国家关于“简政放权、放管结合、优化服务”改革要求的一项探索，在新形势下，环境影响登记表備案制度的实施面临着诸多问题，通过分析存在问题，从登记程序、填报技术、事中事后监管、自主责任意识等方面提出优化对策建议。
　　关键词：环境影响登记表;备案;改革要求;事中事后监管
　　Abstract：The filing system of environmental impact registration form is an exploration to response the reforms requirements to streamline administration， delegate powers， and improve regulation and services. Under the new situation， the filing system of environmental impact registration form is facing many problems. This paper puts forward countermeasures and suggestions from many aspects by analyzing the existing problems， such as registration procedures，reporting technology， regulation in process and afterwards， self-responsibility consciousness and so on.
　　Key words：Environmental impact registration form;The filing system;The reforms requirements;Regulation in process and afterwards
　　2013年以来党中央、国务院印发了一系列有关“放管服”改革文件，要求转变政府职能，简政放权，强化事中事后监管[1]。2016年7月，全国人大常委会审议通过了修改后的《环境影响评价法》，将环评审批与企业投资项目审批脱钩，取消行业预审，并将环境影响登记表由审批制改为备案制，实现由政府绝对主导向企业相对自由、由企业“要我守法”向“我要守法”、由事前审批向事中事后监管的转变。这一转变切实降低了企业准入门槛，压缩了手续办理时限，有效刺激了市场经济活力，但随着环评登记表备案工作的开展，也出现了建设单位不备案、降等、关键信息缺失或错误等问题。
　　1 登记表备案工作现状
　　1.1 登记表备案工作全面开展，时效性大幅度提高
　　环境影响登记表备案制度主要针对“对环境影响较小”的建设项目，多为小型企业，企业在登记表备案系统中根据建设项目的实际情况，自行填报并在线提交后自动生成备案编号和回执，该过程无须管理部门审批，时效性大幅提高，管理部门主要通过“自主备案+事后监管”模型进行管理[2]。以重庆市为例，截至2019年11月8日，在建设项目环境影响登记表备案系统中完成备案登记的项目共77 041个，覆盖全市26个区及两江新区、万盛经开区、双桥经开区、12个县（自治县），登记表备案工作全面开展。
　　1.2 企业责任主体明确，责任意识逐步提高
　　《建设项目环境影响登记表备案管理办法》中明确规定建设单位对其填报的建设项目环境影响登记表内容的真实性、准确性和完整性负责，可以看出，建设单位在登记表备案当中的地位和责任，以法律的形式得以确定。2016年修改后的《环境影响评价法》实施以前，环境影响登记表是审批制，修改后的《环境影响评价法》实施后，改审批制为备案制，由企业根据建设项目的实际情况，自行填报环境影响登记表，在线提交后网上备案系统自动生成备案编号和回执，并完成登记表备案程序。这样倒逼了企业，让企业意识到登记表备案程序是自己的事情，环保责任意识更为强烈。
　　1.3 信息公开基本落实，公众知晓度提高
　　为了进一步便于公众知晓，强化公众监督的作用，规定了建设项目环境影响登记表信息公开平台，公众可以通过该公开平台，浏览建设项目的相关信息，包括建设单位的基本信息、环境保护设施情况等，公众对建设项目的知晓率得到大幅度提高。
　　2 环评登记表备案存在的问题
　　2.1 部分项目登记不符合备案程序
　　环境影响登记表备案系统网上备案时为避免填报人员擅自降低环评类别，设定超出系统指定范围的项目无法填报，但由于登记表备案企业填报人员普遍缺少专业知识，对评价类型和登记程序难以把握，导致出现环评降等现象[3]。有些跨行业、复合型建设项目，根据规定其环境影响评价类别应按其中单项等级最高的确定[4，5]，例如某印务有限公司实际生产中既有纸制品切割，又有纸制品印刷，其中纸制品切割属于可做备案登记程序的造纸和纸制品业，纸制品印刷属于应做环评报告表的印刷和记录媒介复制业，故应履行环评报告表程序。另外，一些建设单位或法定负责人在项目建成并投入生产运营前发生变更，未按照要求进行再次办理备案手续。一些家庭作坊式场所本身也较难按照建设项目进行环评管理，例如，季节性利用山中腐殖物粉碎自然发酵出售的家庭作坊式肥料制造场所。
　　2.2 登记表填写技术问题突出
　　企业登记表填报通常由企业人员自己填报，企业人员由于对环保政策要求理解不到位，普遍存在填报内容不完整、不准确、漏填等问题，填报内容不当可能导致公众无法及时全面地了解建设项目的真实情况，难以起到公众监督的作用，部分建设项目甚至存在关键信息错误，误导公众。主要表现在：一是选址问题不合适。一些备案项目选址存在排气筒在居民楼下，与敏感区距离不够等情况。企业在类似地址设立除非搬迁很难整改，一方面企业损失较大，另一方面也带来监管压力，易引发污染纠纷和社会矛盾[6]。二是企业备案填写缺乏约束。由于监管部门权限较小，只能指导企业进行网站登录填报，告知其备案流程等，企业填写随意性比较大，例如，实际生产木托盘，备案建设内容却写建设围墙，实际存在废油等危废产生，备案中却未填写该项内容等，甚至出现企业未建设在登记的地点且企业联系人无法找到的情况。另外，有些企业同一地址、同一法人、同一单位多次重复备案，不利于统计和监管工作开展。 　　2.3 登记表执行过程中缺乏事中事后监管体系
　　建设项目环境影响登记表备案制全面推开实施以来，其登记内容的完整性以及信息的真实性尚无核查机制，对无自主诚信意识或环保管理不专业的企业，存在很大的不符合管理要求排污的风险。同时，环境影响登记表事后监管体系尚未建立完善，部分排污企业不能稳定达标，企业也未进行排污监测，环境管理台账不完善，企业环保主体责任没有完全落实。
　　2.4 建设单位主体责任意识不强，对具体责任认识不清
　　建设单位是建设项目环境影响登记表内容的责任主体，但目前存在部分建设单位的主体责任意识不强，有的企业甚至不知道自己应当履行和遵守的环保责任，主要表现在：一是建设单位对登记表备案不重视，存在内容填写不完善、填写有误、甚至不清楚环保要求的现象。二是对企业登记表备案工作认识不清，自以为完成了登记表备案工作就完成了整个环保手续，环保设施缺乏运行维护和管理，环保工作流于形式。
　　3 加强环评登记表备案管理的对策建议
　　3.1 完善备案登记程序
　　建议出台技术指南，支撑《管理办法》的实施，进一步规范建设单位登记表备案行为。梳理全市登记表情况，针对不宜按照建设项目进行环评管理的项目类型出台《豁免名单》，明确该类型项目的定义、范围和要求。加强登记备案系统的日常管理，定时查验，发现问题，及时纠正，除认定登记备案无效、向社会公告外，还应严格按照有关规定给予处罚。
　　3.2 规范登记表内容填写
　　进一步完善全国建设项目环境影响登记表备案系统，明确填报原则和填报内容，做好填报提示，对操作手册进一步细化，明晰区域环境敏感区保护范围、工业企业卫生防护距离標准要求、企业大气环境防护距离限值等内容，并附上相关案例供建设单位参考，全面提高平台信息填报的全面性、准确性。
　　3.3 完善登记表备案监管制度，建立长效管理机制
　　为强化监管效果，建议出台登记表备案监管制度以及支撑监管的技术评估制度。明确登记表备案监管制度在事中事后监管中的定位，建立各部门联动执法工作机制，对登记表备案工作中发现的违法违规行为，可做到依法依规实施处罚。如：充分发挥各级生态环境部门和公安部门职能优势，联动执法;委托技术支撑单位全面开展登记表备案评估工作。根据建设项目污染排放情况的不同，加大污染物排放相对较大的工业类建设项目抽查比例，检查结果应定期向社会公开。建立长效机制，为地方管理部门提供了有力的制度保障，同时确保了企业登记表备案工作开展的自觉性、有效性和可持续性。
　　3.4 加强政策宣贯，提高企业自主责任意识
　　进一步加强相关政策法规和技术要求的宣贯，定期对建设单位开展培训，对环保相关的法律法规进行解读，增强企业的法律意识，同时加大宣传力度，拓展宣传渠道，采用文件宣讲、企业座谈、政府网站公示、微信号推送信息等多种方式，强化企业的责任意识。建立建设单位诚信评价体系，将失信企业信息公布于众，并与个人征信系统、企业征信系统联网。涉及重大问题的，依法依规追究责任，对重复发生的故意性违法违规行为，取消其终身经营权。对违法行为严惩不贷，降低守法成本，提高违法成本，对建设单位起到震慑作用，使建设单位真正意识到自己的主体责任，真正做到不敢，也不愿在建设项目登记表填报备案上违法违规。
　　参考文献
　　[1]鲁振环.我国基层政府“放管服”政策执行的策略空间研究[D].济南：山东大学，2018.
　　[2]李楠，侯可斌，邱大庆.我国环境影响评价备案制度初探[J].中国环保产业，2016（06）：42-45.
　　[3]王颖，颜海波，张琪，等.登记表项目环评网上备案在实践应用中的问题及解决方案[J].环境与发展，2018，30（05）：204-205.
　　[4]陈文端.环评的基本概念及在实践中的应用[J].中国资源综合利用，2013，31（04）：44-46.
　　[5]刘星辰.环境影响评价分类中不确定法律概念的司法适用——基于56个环境影响评价案例的实证考察[J].环境污染与防治，2016，38（11）：106-110.
　　[6]吕倩茹，尚顺民，和宝军，等.环境影响登记表备案制度存在的问题与对策——以西安市莲湖区为例[J].新西部，2017（25）：26-27.
　　收稿日期：2020-06-20
　　作者简介：冯婧（1989-），女，硕士，工程师，研究方向为环境监测与环境管理。
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