服务相对人公共服务程序参与权研究
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作者: 程 琥
【摘要】服务相对人公共服务程序参与权是行政程序参与权在公共服务领域的必要延伸,具有重要价值和功能。它包括知情权、陈述权、申辩权和申请权。服务相对人公共服务参与权是实现服务相对人程序权利乃至实体权利的逻辑起点,因而要对其进行切实保障,才能实现服务相对人的其他程序权利。
【关键词】服务相对人 公共服务 程序参与权
在服务型政府建设中,如何保障服务相对人参与到公共服务程序中,对于提高公共服务质量和服务相对人的积极性具有重要意义。在当下中国,目前需要重在研究解决服务相对人公共服务的程序参与权。
服务相对人公共服务程序参与权的内涵和功能
服务相对人公共服务程序参与权是指公共服务相对人为了维护自身的合法权益而参与到公共服务程序过程中,就涉及到的事实和法律问题公开发表自己的主张,从而影响公共服务提供者作出有利于自己的公共服务决定的程序权利。服务相对人在公共服务中的程序参与权是服务相对人程序性权利的逻辑起点,是确保公共服务实体公正的重要保证。服务相对人公共服务程序参与权具有重要价值和功能。
保障人权功能。随着行政管理体制改革不断深入,建设服务型政府必然要求政府从管理者转变为服务者,充分尊重公共服务相对人的程序主体地位。服务相对人在公共服务中一系列实体权利和程序权利也只有通过相对人的程序参与权才使得这些权利成为现实和可能。
促进沟通功能。服务相对人公共服务程序参与权为服务相对人利益诉求表达提供了沟通渠道,而且通过服务相对人的直接参与,使得这种沟通更顺畅。在这一过程中,服务相对人有权就公共服务提供者决策和决定所依据的事实和法律问题提出自己的主张。不管最后的结果如何,通过服务相对人的程序参与都可以为服务相对人提供说理和情绪表达的机会。
维护公平功能。在服务型政府建设中,保证公共服务均等化是服务型政府应该解决的重大问题。通过服务相对人参与公共服务过程,将公共服务的决策和决定过程置于相对人的监督之下,增强了决策和决定的透明度,公共服务提供者在决策和决定时不得不考虑服务相对人这种外在制约力量的存在而公正地作出决策和决定,从而保证决策和决定的结果公平。
化解纠纷功能。服务相对人参与公共服务决策和决定的过程,既是发表意见、提出要求的过程,也是情绪得到有效宣泄的过程。通过服务相对人公共服务程序参与,有利于从源头上预防和化解公共服务决策和决定可能引发的矛盾和纠纷,对于维护社会和谐稳定有着不可替代的特殊作用。
教育引导功能。公共服务提供者通过服务相对人对公共服务决策和决定的程序参与,完全可以把服务相对人参与公共服务决策和决定过程作为政策解释、法律宣传的过程。服务相对人的程序参与有利于充分发挥公共服务提供者的政策宣传作用,扩大政策和法制宣传效果。
服务相对人公共服务程序参与权的基本内容
服务相对人的涵义及分类。所谓行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人,即行政主体行政行为影响其权益的个人、组织。①服务相对人也就是在公共服务法律关系中与公共服务提供者相对应的另一方当事人,即公共服务行为影响其权益的个人、组织。从有关法律规定和实践来看,服务相对人主要包括以下几类:公共服务行为的直接相对人,也就是公共服务提供者公共服务行为的直接对象,其权益受到公共服务行为的直接影响,比如行政许可、行政给付的申请人,行政合同的另一方当事人,行政奖励的对象等;与公共服务行为有利害关系的个人、组织。是否与公共服务行为具有利害关系,是确认服务相对人主体资格和公共服务对象范围的一个重要条件;此外还有社会公众。
服务相对人参与权的内容。1、知情权。掌握公共服务信息是服务相对人参与公共服务程序的基本前提,服务相对人享有知情权以及程序的参与权是公共服务程序公正的基本要求。
2、陈述权。陈述权是服务相对人就公共服务决策和决定所涉及的事实和依据向公共服务提供者陈述自己观点和主张的权利。服务相对人是公共服务的直接接受者和参与者,通过保障服务相对人充分行使陈述权,可以促使行政决策和决定科学、合法、合理。
3、申辩权。在公共服务中,服务相对人针对公共服务提供者作出的不利于其的决策和决定,依据其掌握的事实向公共服务提供者提出反驳,以减轻或者取消对其不利的决策或决定。在行政许可的申请过程中,当事人有权对行政机关及第三人提出的不利于申请人获得批准的理由、事实和问题等进行解释、说明、澄清和辩解。
4、申请权。服务相对人为维护自己的合法权益向公共服务提供者提出请求参与公共服务程序的权利。服务相对人行使申请权是某些公共服务程序启动的重要条件,主要表现在以下几个方面的权利:申请听证权利、申请回避权、查阅卷宗权、请求救济权。
服务相对人参与权的限制。服务参与人公共服务程序参与权必须与我国国情和发展相适应,如果追求无限制的参与只会导致行政权运作失衡,正常的公共服务秩序则难以为继。②因此,服务相对人公共服务程序参与权的发展应该是渐进的,以便契合经济社会发展衍生的条件和需求。从总体而言,服务相对人公共服务参与权受到以下限制:
经济社会发展水平。公共产品、公共服务都必须有赖于经济发展和社会进步的基础。经济不发展,政府即使希望提供更多的公共服务和公共产品,也无能为力;社会不进步,政府即使提供了大量公共服务和公共产品,社会公众也不会有效享有。
制度供给程度。服务相对人程序参与权只有通过制度确立下来,这时的权利才有制度保障,在行使时才具有可预见性。目前,公民的参与往往是无序参与、盲目参与,相应地,就得不到政府的积极回应,进而导致公民参与热情的丧失,影响公共政策的制定。③
观念意识状态。由于受传统“官本位”思想影响,作为公共服务提供者的行政人员官僚主义思想依然存在,不从实际出发,不了解民情,不顾及公民的参与权。作为服务相对人的公民由于传统观念的影响,主体意识较差,严重缺乏公共精神和公共意识,把制定政策看成是政府的事,被动接受政府的政策,而不能以主人翁的身份去积极参与政策制定。
操作程序设计。在具体设计服务相对人参与公共服务程序时,参与时间、参与机会、参与范围、参与程度、参与方式等这些客观指标的限定也会影响服务相对人的参与权。
服务相对人公共服务程序参与权的法律保障
服务相对人公共服务参与权是实现服务相对人程序权利乃至实体权利的逻辑起点,因而只有这一权利得到切实保障,才能实现服务相对人的其他程序权利。
加大行政程序立法力度,确认和保障服务相对人公共服务程序参与权的实现。目前,我国宪法虽然规定了公民享有参加国家各项事务管理的权利,也规定公民对国家机关和国家机关工作人员享有建议权、批评权、控告权,这些权利的实现必须固定在具体的制度中。服务相对人程序参与权是现代行政程序理念的具体体现,我国目前还没有制定《行政程序法》,这不能不说是一个遗憾,不过可喜的是一些省份尝试着制定行政程序规定,比如湖南省政府制定的行政程序规定对于保障服务相对人参与公共服务程序还是非常必要的。
大力推进政府信息公开,努力保障服务相对人公共服务程序参与的知情权。政府信息公开是服务相对人参与公共服务程序的前提,政府信息公开的程序决定了服务相对人参与公共服务的程度。《政府信息公开条例》规定了政府信息公开主体的特定性和广泛性,规定了“公开是原则,不公开是例外”的法治原则,规定了信息公开的方式和程序,信息公开的审查、监督和保障制度。政府信息公开有利于构建阳光政府、法治政府和责任政府。
进一步转变政府职能,切实提高服务相对人公共服务程序参与意识和能力。处理好政府与市场、行政权力与公民权利的关系。转变公共服务提供者的观念,从“管制型”、“统治型”观念向“服务型”观念转变,明确服务相对人在公共服务程序中不再是从属于公共服务提供者,而是作为一个独立主体通过行使公共服务程序的参与权来制约公共服务提供者的权力,为服务相对人参与公共服务程序奠定基础。
建立程序救济制度,保障服务相对人行使公共服务程序参与权。无救济,就没有权利。长期以来,在“重实体,轻程序”观念影响下,一些影响甚至侵害服务相对人公共服务参与权利的行为没有得到及时监督和纠正。应当说,参与程序是行政程序的一部分,侵害了服务相对人公共服务程序参与权自然是一种程序违法,理应受到监督和纠正。对于侵害服务相对人公共服务程序参与权的行为,服务相对人完全可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼来寻求救济,从而保障其程序参与权的有效行使。(作者为北京市高级人民法院行政庭副庭长、中国人民大学社会学博士后)
注释
①姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2005年第2版,第160页。
②方洁:“参与行政的意义――对行政程序内核的法理解析”,《行政法学研究》,2001年第1期。
③张杰:“公民参与地方政府公共政策制定的制约因素及对策分析”,《世纪桥》,2009年第9期。
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