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澳门多元主体参与社区公共服务的经验与挑战

作者:未知

  摘   要: 澳门社区公共服务由政府与民间不同的机构共同提供,形成了多元主体参与社区公共服务的机制,促成社区与政府在社区服务及建设方面产生良好的互动。同时,不但社区的公共服务满足了居民社会化的生活需求,而且切适的服务提高了公众参与社区的积极性,多元化的社区服务还有助于实现居民社会福利服务的深化发展。探讨澳门社区特色的公众参与公共服务的经验,分析社会组织结构形式的公众参与制度的利弊,探究公共服务中的合理配置、服务系统的规范、参与程序的弊端与利益保障等问题,能够总结出澳门公共服务多元主体治理的经验,适当调整民间社团的参与机制,以便推向社区参与的可持续发展道路。
  关键词: 社区; 社会服务; 社会组织; 公众参与
  中图分类号: G249.2               文献标识码:  A             DOI:10.13411/j.cnki.sxsx.2019.02.013
  Abstract: The community public services in Macau are provided by different government agencies and different institutions, form a mechanism for multi-agents to participate in community public services provision and delivery. It promotes good interaction between the public and the government in community service delivery which again results in people socializing with each other, meeting each other’s needs and furthermore. In this paper, we shall explore the experiences of public participation in public services provision in Macao community through analysis of the advantages and disadvantages of the public participation system in the form of social structure; explore the rational allocation of resource to public services, the regulation of service systems, the drawbacks in procedures of participation and protection of interests. It will summarize the experiences of multi-agents governance of public services in Macao and propose that the participation mechanism of civil society be appropriately adjusted to promote sustainable development path of community participation.
  Key words: community; social services; social organization; public participation
  当下,公众需求越来越多元化。人们在理性选择的参与过程中推进制度的绩效,参与度越高并不代表社会福利越优(菲奥里纳,奥尔森),影响公众参与的还有参与的体制。有志愿组织的历史发展背景,容易形成一种互惠性的合作行动。公众参与所关注的核心问题是参与过程中的社会隐性问题,同理,社会资本理论家普特南则指出集体行为的信任参与能拓展至对政府信任。纵观中西方的理论观点,公众参与者的理性选择、历史制度主义及社会资本逻辑推论围绕着重要的特性作出充分的论证[1]410-417,公众参与是一种实现公共事务有效管治的基础,我国虽然缺乏参与的环境,可是参与的文化已经不断加深。我国社区治理自从20世纪80年代的街居制发展至现代的社区制,街居制的管理模式具有严重的等级性,居民的参与性普遍不高,以及出现低效率治理的社区失灵,具体的表现为居民对社区的满意度不高。
  现时的社区治理模式已产生改革,不过主流的模式还是以政府引导的社区治理模式。从政府主导向政府引导的转变,领导的核心依然在政府一方,街道办事处及社区委员会起着协调的作用,負责领导社会的基层组织及团体,当中最大的特点是各个主体组织是相互分工合作的关系,为公共利益谋求民主共治的社区管理形式。不过,改革转型的最大难题包括:第一,难以去除行政化;第二,较重的科层组织结构;第三,缺乏独立意志的社区自治组织;第四,社区管理工作自身发展的停滞不前[2]14-19。由于社区的管理组织与政府有很大的联系,需要完成政府下发的任务,同时容易出现失灵、垄断、寻租等政府经济行为,这是由于社区的治理主体往往很单一、固定不变,单一的治理组织在社区中很难调和各方的利益,而多元的治理主体的竞争对社区管理则较为有利。
  另外,要产生良好互动的伙伴关系,除了需要多元治理组织的大前提外,社区治理的重心应该是跟居民打交道,缺乏自治管理的社区平台,仍然只是一种强制性的政府管理社区的组织,受上级的直接领导,而不是真正的社区组织间的相互合作与协调。澳门的社区管理模式虽然还是以政府主导型,可是具有庞大的基层治理组织,为基层民主体制培育了很好的土壤,接近发达城市的现代社会管理体制。   一、 澳门社区公共服务的经验
   随着时代的发展,公民的意识逐渐得到醒觉,公众参与的限度不断被扩大。有学者总结了参与公共服务的四种模型,分别是自主型、萎缩型、主导型及辅助型[3],具体还包括不同的参与形式,主要有开放性的活动、讲座、展示会、市民意见征询等。从实现利益诉求角度看,不断扩大参与方式是突破“霍布森选择”的困境,命令式的低参与度,公民的意志只代表统治者的个人意志。从制度层面考虑,各种参与途径并不能按要求直接传达到政府的决策当中,受制于对信息的掌握程度,政策的互动并不能形成良好的互动及交换,公众的参与缺乏制度性的保障。所以,透过公共资源的再分配,称之为“卢梭链”的民主参与理论,人人参与的价值实现人民的主权,逐步走向了代议民主的步伐。
   澳门民间社团集合以上四种参与模式,政府推出政策前会咨询民间组织的意见,其意见辅助到公共决策的执行,而民间社团的自主性及主导性,在活跃的社团中能良好的体现出来,其具有高度的参与热情,同时还具有一定的决策权,主要体现在公民社团拥有政治参与的权利,并能在社区自主治理中发挥巨大的作用。可是,大多情况是既有參与的萎缩型和自主型的混合模式,决策的成本和决策的责任是难以达成统一意志的。
   不过,澳门社区的福利与社会福利是两种体系,社会福利在政府方面由澳门行政法务局、澳门社会文化局、澳门运输工务局、澳门社会保障局和澳门社会工作局等负责统筹,而澳门社区福利的主要管理机构是社会工作局,其他的组织机构起着协助的作用,当中澳门的医疗机构也与社区有密切的合作关系。社区服务能良好体现社区的效能,澳门社会工作局是其中一个负责社区发展的总机构,共建澳门和谐社区为发展目标,为本澳居民提供各项的社会服务,并负责审批社会服务的资助工作。所以,负责澳门社区服务的机构的是“社会工作局”,负责解决各区的事务管理设立“社区服务咨询委员会”,以上两个机构为政府部门下属主管澳门有关社区事务的组织机构,服务人口约为61万。公共社区“服务”不同于“管理”,不能用“经济人”的逻辑分析主体的行为,公共服务机构追求的是公共的利益、公共效用、机构的效率,当利益不纯洁,包含了自身利益的需求,产生的参与机制无法真实反映出社会的民意,只作为普遍性存在的偏好需求。所以,为了确保符合公众参与的利益需求,有必要充分听取利益相关者反馈的意见[4]。
  二、澳门社区公共服务的运作理念
  社区的来源先于社会,两者具有不同的定义及分类,明显地,社会由社区组合而成,并且从一种密切的人际关系走向缺乏情感的分工合作关系。滕尼斯的著作对两个概念进行了剖析,社区在第一次世界大战后才逐渐被人们重视,由于工业化的发展造成人与人之间的疏离感,加之城市化的进程加剧,实际的人际关系是倒退了、偏离了,走向恶化,正是当时资本主义制度发展为社会带来的后患。我国学者在翻译德语Gemeinschaft或英语的Community时,大致包含了几种不同的意思,有自然社会、共同体社会、礼俗社会、人为社会、法理社会、公社社会、社区社会等,其核心思想还是“社区”。与我国的研究相比,国外还在进化论的生态学领域对社区进行研究,而主流领域有著名的研究学者桑德斯,对社区学提出了三种理论研究,包括环境理论(或场域理论)、组成体系理论、冲突理论,从社区的研究主题、研究方法和研究目标三个方面对社区展开研究,成为西方社区理论重要的研究层面。另外,马克思开启了市民社会理论从古典谱系到当代观念的转变,辩证国家与市民社会之间的关系。学者们已经从多方面认识探究两者的关系。
   (一)走出社会化合作的困境
  澳门的社会组织以社团的形式注册,是一种比较复杂的机构体制,有些社团与政府密切交往,像“澳门生产暨科技转移力中心”(以下简称“生产力”)属于澳门经济财政司属下的单位,在内地被视为事业单位,其实能受到政府很大部分的资助,不过“生产力中心”想做额外的活动,则需要自己找赞助。所以说“生产力中心”“很特别”,虽然是财政司属下的机构,但又与澳门社会文化司有很多的合作,可以说是从回归前开始已经合作无间。例如,澳门中葡职业技术学校需要长期开展职技高中的课程,“生产力中心”就分别与澳门文化局、澳门教青局两部门进行跨司合作,这种跨部门合作在政府层面方面十分艰难,但在民间机构间却已经是很平常的事。虽然,民主建设社区的服务还处于探索阶段,无论澳门政府方面如何对民间组织进行监管,在促进公众参与方面取得如何显著的成绩,在增强社会福利的发展方面下了很多的功夫,可是民间缺少话语权才是最严峻的问题。没有法律可依,一方面对公众参与的权利得不到保障,另一方面没有评定服务的准则,出现重叠浪费资源的问题等。因此,政府的支持是促进公众参与的主要途径,同时,一套保障利益表达的完善机制是促进公民有序参与。再如,澳门灾民中心已经成立三十多年,当受到火灾的影响,居民居住的木屋被烧坏时,可以向房屋局申请房屋,或灾民在入伙之前又没有地方住,灾民中心亦会提供暂住的地方。澳门灾民中心本身是不提供服务的,也没有常驻的工作人员工作。不过灾民可以前往寻求帮助,服务对象不只是灾民,譬如露宿者没有地方住,也可以前往灾民中心。虽然澳门的街坊会、工联总会等民间社团也会提供相应的服务,但是灾民中心不属于这一类,不会有定期的活动。由此可见,不是所有的服务都能从自治组织解决社区居民的需要,政府需要策划社区服务的治理办法,从策划层面组织社区的建设服务,从引导层面带领居民参与到社区的各项事务中去,宣教居民自觉的公民素质,是不断完善基层民主参与的最直接途径。
   常见的社会化合作案例是,澳门一些民间组织举办求职活动,由于澳门的赌场和一些中小企业都需要人才,但过往求职的模式一般都是求职者要穿着正式到公司里去面试,现时,社区中心与澳门的博企合作,在社区中心召开招聘会,而且透过社区中心的推介,也可能会比平常的求职模式多出一点的优势。虽然,澳门是一个社团政治的意识形态社会,澳门政策、澳门政治形态,与内地的政治形态不同,与香港、台湾多党政治也不同。澳门的社团文化社会的形成,由于政府放权,社团获得了发展的空间,所以政府出资、赋权给社团,从而出现“社团危机政治”。值得一提的是,澳门社团的工作成效并不高,慢慢地可能会有些转变,因为随着新的资助制度慢慢的推行,民间社会需要根据自身的能力去挖掘资源和知识,才能良好与政府协同提供社会服务。   法律的规范性、程序性及代表性更强,具有明确的保护对象,在公共事务的处理上往往是社会政策起着重要的作用,并且受党委组织领导及监督管理。改革开放后,社会保障体系不断完善,提高了社会的福利水平,更多的受益者纳入社会的保障范围内,包括养老、医疗、生育、最低生活保障,发展了近三十多年,慢慢步向法治化规范管理,已出台一系列的法律,如《未成年人保护法》、《城市居民最低生活保障条例》等。可见,我国以权力本位权衡国家与个人的关系,个人的的权利义务是一种福利申请制,必须通过正义程序才能达到的公义,不过,在传统的法律思想中,却是轻程序法、重实质的公正,简单来说就是,平等、公开、尊严性质的程序只是辅助的作用,法律适用无误、裁判的结果公正,体现的是实体的公正(戴维·米勒,2001)。同时,以利益集团形式的利益诉求在计划经济时代的我国是不适用的。在90年代以前的社会分化还不严重,社会群体的利益随着阶层及地位的分化,现时,出现多样性的社群利益,要维护广大人民的根本利益,亦即群众的意见表达,必须是对称性、制度化、真实性。尽管表达的机制逐步趋向完备,表达的渠道多元化也是适调民主政治的有效机制,只具有象征意义的集会,或以媒体公布的零散、个别事件,只提出问题没有真正解決实际利益的,不利于我国推进民主参与制度的发展。
  (二)注重居民对社区服务的需求
  马克思的理论思想对市民社会的理解是认识国家的重要前提,市民社会是国家形态的决定性因素,原始的人类社会还没有等级划分,由氏族公社的形式维护共同的利益,分工合作以维持社会的平等,后来有世袭制的权力分工形式,统治权力本质上集中在少数人当中,实际上是氏族规模的扩大,以至于公共事务的管理集团有所扩张。国家的论述在马克思主义理论中,是居于社会之上而又与之脱离,同时是阶级分化的产生物,占有社会的生产资料,为利益阶级的冲突起到缓和的作用[5]158-170。国家代表市民的利益,这是由于利己主义的原则存在于私人利益之间,有必要调和出一个脱离于利益矛盾体之间的实际利益,即代表市民普遍意志及利益的独立形式——国家。而无论西方国家还是我国政府,政府的角色除了在社区担当着重要的地位及作用,履行着行政审议、维护及救济的责任,未来的公共服务管理必然是上下互动的合作供给模式[6],同时政府从行政的角色转变为协商角色,为社区多元合作治理提供有利的前景。因此,西方国家社区理论的研究与我国有相似的地方,突出国家(政府)对社区的治理,同时还强调合作与互动的多元治理模式,传统深远的市民社会观念深入西方社会,非营利组织、市场与国家的关系,在社区自治中是非常重要的主体,并且注重多样性的研究主题及研究方法,为我国社区治理模式的创新提供可参考的路径。
   1. 倡导健康的社区生活
  澳门人口密度最高的地区是祐汉区,包含黑沙环、青洲①,总称”北区”,人口约二十万,现时澳门人口大约有五十八万左右,而北区占全澳人口三分之一。澳门人也清楚一点就是祐汉区相对澳门其他区来说是较穷一些,祐汉区附近有七十二幢大厦,围绕一个菜市场地。而且祐汉区是一个业主区,大部分都是退休人士的自置物业,只不过这边的楼宇较旧。另外,祐汉有七栋大厦,人们称作“旧区七子”。“政府关于旧区重建的问题一直让人很头痛,政府没有推出相关的实质政策,致使较难进一步推进政府与社会、街坊会及社区中心之间的和谐关系构建。”①其实澳门有非常多的新移民,澳门的老一辈很多都是广东和福建移民,其他地方来的也有,但人数不及这两个地方多。而且澳门的房价也贵,老人们住的房子也不算大,年纪大了也没有什么地方去,有时候就会在社区闲逛,流连在公园等一些休憩场所。
   推动澳门社会环境建设的除了政府的力量外,社会各界尤其是社团同时发挥着重要的推动力,因为政府会透过友好单位及组织推广社会资讯,比如组织参与澳门环保局及澳门旅游局的一些推广活动,配合澳门社会发展的地位,建设为世界旅游休闲中心,社团就能参与旅游及周边环境的推广活动。澳门有众多的服务中心也着重于社区活动,由于中区②较多会是商业所组成的单位,附近的社会服务中心比较多面向在职人士提供服务,比如给市民做一些工作转介服务,市民在民生上遇到一些问题,可通过中心做一些转介的服务。所以,经过了解社会的基本需求再做对应的服务,像澳门离岛石排湾的经屋区的中心在投入运作后,因应该区居民的服务需求而开设社区中心,这些是根据需求而决定,而且开设服务项目都会做问卷调查,调查服务对象的需求,又比如社区中心开设健康讲座的主题,并不是毫无依据推出的,都是事先经过居民反映的情况,或一些时事热点等而组织出来。一些社团机构属下有好几个服务中心,更像一个大家庭,坐落在不同的地方,而且各个服务中心有很紧密的联系,而行使的诉求和服务对象都是很有针对性的,又比如澳门工会联合总会属下的工人医疗所为本地市民提供医疗服务,社区中心密切关注本地市民民生的需求。
   社区中心已经成为居民休憩的场所之一,家长们在买菜时就会把孩子交托社区中心,长年累月,就形成了居民长期来的一个地方。根据澳门政府2016年的统计,北区人口平均年龄为38岁,不过北区的小朋友和老人家比较多,需求的服务多。因为自从2005年到现在,澳门每年新生婴儿约为7000个,加上澳门现时的经济较好,人们对学校的选择不断提高追求,入学考试或是名校的收生要求也比以前更高了。澳门的小朋友从托儿所进入幼儿园入学,中间有半年时间的间隔,而家长则可以通过这半年时间去培训孩子如何去考取入学试。据街坊联合总会的祐汉社区中心(下简称“街总”)的统计,对于名校而言,200个学位有超过2000的儿童去竞争应考。所以“街总” 把中心的图书馆重新装修,变成一个幼儿训练班。开展的幼儿训练班不止在图书馆这边进行,而是全中心共同参与进来,为求应对多达208名的报名者。
  其训练的内容并不是考试,而是帮他们进行一个模拟考,因为入学试在三月份进行,而进行训练是在一月份,步入二月为新年假期,三月就正式去考试,小孩的考试一般是认知层次,问名字、颜色、形状、大小等,慢慢地进行情绪培养,然后再发掘出一些东西,这些虽然简单,但对孩子来说也是一大难题。而且为了家长了解活动当中的专业程度,避免家长可能会怀疑面试活动中工作人员的专业资格,社区中心会联同澳门的大学,让正在实习当中的幼儿教育专业的教师来进行这一次的面试,在活动的过程中,中心的员工是作为一个平台,让这些教师来到中心地方做协助工作。假使只有社区中心的员工,绝不可能完成200多人的面试,只有通过和不同机构的合作才能达成。人力资源问题是每个社区中心发展需要解决的一个难点。所以,澳门社区中心不仅作为休憩的场所,像幼儿训练班的课程开设,了解到居民需要的东西,再把它们集合起来,推出一些社会服务,一些议题,并从个中关注社会的问题。   对长者来说,虽然他们有很多空余的时间,但并不代表他们会因为此离开家庭去社区中心,按常理来说,北区的人口流动性很大,接触到人的机会相对多,但是澳门社区中心不时会有上门探访活动,比如街总接触到的两个案例。听说在2017年11月的一次探访活动中,发现了一名长者长达五年都没有离开过家,澳门隐蔽的独居长者,让人们不禁诧异他们居然可以留在家庭中这么长的时间而不出门。另一个例子是一位在英国读书的学生,因长期都着重在学业,留在宿舍中没有外出,身体状况下降,最后因感冒过身了。所以隐性的长者及青年都是社区关注的一个重要课题,要如何吸引这类隐蔽长者或隐蔽青年人,吸引居民愿意过来社会服务单位,正是现时一个社区管理者要考虑的问题,但是假设社区中心所提供的服务是适切社会大众的需要,单凭社区中心的力量绝对是应付不了的。
  2. 服务切适的重要性
  社区服务从实际的需要出发,从社会化角度解决问题作为服务工作的目标,争取为达到双赢的局面提供服务[7]。一些中年及长者适逢夏天也在街上晒着太阳,聚在一起打牌赌钱,这样是没有意思的,这对长者来说并不是一个好的余暇生活。当长者被吸引到中心后,推行一些免费的教育,如教写字,很多长者一輩子都不懂写自己的名字,当他们学懂后就会相当高兴。这些长者会比一般人更珍惜更喜爱学习,在中心两点半上课,他们有时一点半就已经到了等着上课,有时又有一些读书班,老师为了吸引他们学习,用读书加上唱歌,一边背着诗经,一边唱歌,十分认真。像街总等长者常去的中心,会开设一个“老友记”的会,由星期一到星期五都会有活动举行,他们到社区中心这边会有量血压、做健身操、看电影等活动,然后时常会有人发卡片给老人们,而且中心还会发放一些小礼物给他们,这样就可以吸引到长者们经常到来。可是,很多社区中心在刚开始运营时候,只有少数的长者前来,如澳门街坊总会的案例:
   当四年前我们在本中心的“老友记”刚开始时,量血压活动是在每周四举行的,而一般人对周四是没有特别印象的,平常一般人只对周五、周六、周日和周一比较记得,因为周五是放假前一天,六、日为假期,而周一是假期完结后要上班的时间。而长者们一般也没有什么装置可以提醒他们周四为一个特别日子。所以我决定将周一也定为量血压,果然当时前来量血压的长者人数升了3倍。之后再在周二,周三及周五加上看电影等活动,当那些长者们慢慢习惯这个模式后,现时参加这项活动的老人已经上升到200多个。
  因为由65岁退休后到80岁那十多年的时间,尤其是到70岁时,会开始有一部分人患上失智症。即使是身体仍然健康,很多人对余下人生是没有规划的。而我们有一个叫“乐在晚霞的计划”,就是让上年纪的人认知死亡,参观坟场,了解墓地,什么地方有棺材卖,拍摄遗照等等,通过这些事情,让他们认识死亡,了解到死亡并不可怕,也有和香港那边合作一些关于死亡了解的培训。
   所以说只要服务切适他们,那么自然就有人来参加,服务的切适性是重要的前提,共同参与合作治理是社区中心良好运作的主要问题,再看以下相关的案例①:
  在澳门,想在美高梅酒店工作,最多也就在那边做兼职,若说在那边做一些更有深度的一日体验,我觉得是未必可能的。为了带给社区居民更丰富的体会,我们社区中心就要创造合作的机会,促使社区中心合作机构共同参与社区服务,若我们没有做这些工作,合作的机会也就不会有。有一个小朋友和我说过:“我年纪这样小,今天我是第一次做了一个蛋糕,师傅帮我焗起了,而且还能成功地卖出。”而另一个小朋友对我说,他当天下午在总统套房睡了一个下午,“以前我还从未见过总统套房是长什么样子的”。当然,在整个体验中,没有包含一丝的赌博成分在内,只是非博彩的工作部分,在这过程中给了很多小朋友新的体验,这就是吸引青年人的部分。
  还有和航空公司合作,为新来澳的居民在每年11月免费让他们坐直升机环绕俯瞰澳门沿海的景色一圈,这些活动都是需要和其他机构合作,才能达成我们想要的目的,其实这亦都正是现时社会上所有服务单位都应该去做的。坐直升机不用钱,因为是每年一次的合作,去美高梅的实习,我们并不用付钱,对方反而更开心。我记得完结时酒店方面还送我们参加活动的中学生每人一只酒店标志的毛公仔,在傍晚时有自助餐来庆祝我们的参加者毕业。另外那个为我们义务剪发的人员,他们的店在水坑尾那边,平时一次最少都要二三百的收费,但他们愿意每两个月在特定的日子,有时是第二个,有时是第三个的星期一,把店休息一天来这边义剪,持续四年,这种精神十分可敬,这种种活动都不需要向政府申请资助,当然,这也关乎各自机构的公关手段。
  以上的例子良好地从侧面透视出如何确立切适服务的内容,最重要的是如何与不同的主体合作,充分利用社会服务的资源,只要能促进互相之间的合作,进而形成一种资源共享机制。其实很多需要的资源澳门政府都提供了,有时候并不需要很多的资源,甚至社区中心都不用出钱,还可能会有收入,只看怎么样去争取,这就是所谓的资源共享机制[8],供求者提供资源,但只看需求者是否愿意去拿,还有可能产生资源回流。像美高梅酒店的实习活动,若没有这些大公司的合作,社区中心可能也未必能让小朋友做蛋糕,及时或许可以做到,但也未必能做得十分精美,毕竟工具没有那边专业。上述提到召开招聘会也是,在社区中心有他们想要的资源,最后还是招聘公司付钱。相互合作的共享机制引入社区,社区中心的环境设施未必都很好,举行招聘会这些大型的活动,在狭小的社区中心可能连走路的空间也没有,但即使地点再隐蔽,环境再差,祐汉社区中心的地位位置还在菜市场楼上,而那些身穿整洁西装的招聘者也愿意前来社区中心,为什么?这就是因为社区中心有大家需要的服务或是他们所想要的东西,那他们就自然而然会来,即便地方再差也没有什么影响。
  提供合适的服务给市民,是作为一个社区中心管理者的基本质素。像在澳门求职的案例,不是看报纸就是找劳工局,而这种方式却又未必能成事,有时还可能得出反效果,随便一封简历发过去,对方又是否一定会聘用呢?社区中心就寻求切适的方法,通过每天寄三十封信去给那些公司,终于在两个月后有公司响应,那就是新濠天地(City of Dream),他们愿意来社区中心举办招聘会。这种招聘会的召开,单一个上午就已经有超过500人进入,单一日有1600多名澳门市民前来参加①,是人数而不是次数。总的来说,社区服务其实可以在和对方合作的前提下,找其他相应的公司作配对,令双方达到双赢的局面。还要注重服务上的需求层面,社区中心会开办瑜伽班等兴趣课程,对象是年轻女性,即使社区中心地理位置不优越,设施更是陈旧——相对来说北区的设施已经很久没有更新维修,合适的地方也有限——可是有好的师资,又或聘请的导师是拿过奖的,人们当然前往社区中心。    我国的公民社会(Civil Society)发展至今,存在的问题也愈来愈多。以組织或团体的形式组成的行为集体,比如维护共同利益的社区组织,不但民众的参与度低,自组织沟通不畅、缺位、冲突外溢等社会问题出现。集权式的社区治理不断深化,并不能实现我国社区民主共治的转型目标,全能型的政府角色面对日益增多的利益团体根本无法平衡推进有效的公共管理。现时我国的社区治理改革还只是追求管理的效能提升,本质上是加剧威权的治理逻辑,致力于依据行政手段实行创新的治理模式,并不可能从根本上改变居民主动参与社区治理的意愿。这是由于社区从同质性向多元化发展,导致利益群体的意识强化、权力分散的新体制转型。因此,构建未来创新型共同体社区有几个实践的方向:第一,权力回归,为了加大居民的自主参与必须先让居民有更大的权力控制,合理、合法的参与式社区治理改变过去对权力的普遍服从;第二,协作关系的社区秩序,是一种基于利益和价值共享的构成要件,而不是一种权力和法律堆砌的制度化基础;第三,具有独立及自主性的社会组织的发展空间,只有授权形式的治理组织,并不可能共享治理的权力和利益,更不能推动实质性的社区参与价值,依赖于政府下发的权力配置,实际上还是威权社会的一种“封闭型自治组织”,不是真正意义的自我管理,不利于营造社区的认同感和归属感。
   三、多元主体参与公共服务的困难与挑战
   目前澳门社区公共服务的处境是,第一,政府需要起统筹作用;第二,政府需要确定标准。“其实这里与澳门一个很大的背景有关,从澳葡政府开始,坊间就盛传“你先办事,办得好得我再付费”的说法。其实“好”有不同的标准,若政府觉得好就好,不好就不好。例如社福机构,严格来说在香港、台湾都需要开标的,但澳门不是,政府觉得你做得好就给你了” ②。所以以前成立的社团获得的资源多,新成立的社团由于没有基础,即使很有运行力也未必能获得资源。这也是一个死穴,让澳门很多有能力的社团,想做好社服却没有充足的机会。目前来看,现时澳门缺乏统一的标准,没有评标、开标、核标,政策一推出就一直盲目执行。是不利于建设平等参与社会、制约公权力的管理模式。虽然对社区服务的评价已经相当好,但是参与度仍然一直“上不去”,有必要从计划项目一开始的“知情”、运作中的“表达”、互动中的“监督”三方面进行更深入的探讨。
   社会组织是社区建设的核心力量,为社区提供优越的服务,为社区能创造具有优势的条件,还整合潜在的资源建立起多元主体的合作机制,拓宽居民的福利服务,形成公益及福利性的组织机制。如果社区中心的条件或者设施许可,政府和社会服务机构或者民间社团的合作就是“判给的服务”,又或者“外包服务性质”。社区的组织面向大量的群众,以积极满足生活的需求为基础,关爱弱势群体,广泛组织居民的参与。同时,实现社会需求的多元化,日渐多样的社区需求,从便民服务到社企之间的合作,从救助性向社会化服务的转变,是政府以外公共事务建设的重要组织形式[9]。通过社区首先关心居民的事务,继而发动居民参与社区,必须考虑社会发展过程中居民所需要的帮助,切身为居民着想,才能建立起居民对社区的归属感。从关心到参与社区建设,是培育公民意识的重要途径。
  参考文献:
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  [责任编辑、校对:党  婷]
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