发达国家中央与地方关系撮要
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作者: 董礼胜
【摘要】近几十年来,发达国家在地方政府结构调整、合理分配中央与地方的事权和财权、减少行政干预以及增强各方协调性方面积累了不少经验。借鉴其他国家的经验教训,科学合理地划分中央与地方的职责权限,将有助于更好地构建和完善我国中央与地方的关系。
【关键词】央地关系 发达国家 经验借鉴
层级关系的特点
发达国家中央与地方政府关系有几个特点:其一,这些国家中央与地方的关系并不完全是等级节制性的,尽管中央的作用是决定性的,但是也有平衡机制在起作用;其二,与我国各级政府之间是上下级隶属关系不同,许多经合组织成员国的地方政府之间并不存在上下级隶属关系,如市镇与省或县之间并不存在隶属关系,而是各自直接面对中央;其三,许多成员国在中央以下各层级存在两大行政系统:一套是中央政府派驻行政大区和地区的机关和机构,如在法国这类机构由省长领导和协调;另一套是地区和地方自治机关,在法国是省议会议长领导的执行局及各行政部门;其四,有些成员国设有不是以地域为基础、而是按功能为依据的专门目的机构,在各级政府都可设立。这类机构享有不同程度的自由度,但一般而言其职能只限于某个具体的领域,如学区。这类专门职能机构在美国和加拿大比较普遍。
近四十年来,大多数经合组织成员国即发达国家都进行了地方政府结构调整,主要体现在区划调整和机关合理化两个方面。区划重组的形式多种多样,以中央集权程度高的单一制国家调整的幅度为大。新层级的设立使得国家的结构发生了变化,除了比利时从单一制国家变为联邦制国家之外,西班牙和意大利成为大区化国家,并由此设立了新型机关。这些机关通常被赋予了立法权,其设立的依据是反映文化、语言或历史特点的行政区划。其他一些国家则设立了具有政治重要性的大区或中间层级,如法国在分权改革过程中设立了大区;希腊也设立了由经选举产生的区长领导的大区;芬兰则设立了由市镇自愿结合组成的大区,其后果是使得省政府的作用成了问题。
相对而言,绝大多数经合组织成员国都实施了地方层级合理化,其主要形式是市镇合并。中央政府将其作为建立经济上更具有活力、能够提供地方服务的行政单位的一个途径。除了简单的合并之外,增强地方政府能力的另一个办法是建立邻近的地方政府联合体来提供某些服务,以提高效率。在法国,克服小乡镇数量众多带来的缺陷的办法就是市镇间合作。据2005年统计,共有20,500个市镇联合体,其中2,525个具有自己的征税权。这是因为1999年的一项有关加强和简化市镇间合作的立法促进了市镇向具有征税权的联合体转交权力和职员,增加了联合体提供服务的数量,提高了担任管理职位人员的数量。
市镇间的这类合作大多是自愿性的,合作的基础是共同的利益,是在法律框架内建立的,并且允许各市镇保持自己的身份。无论是合并还是联合,市镇或市镇联合体的政治和行政机关都由经直接或间接选举产生的议会领导。各国在市镇合作的形式和程度上都有所不同,在有的国家,市镇联合体甚至成为了一个行政层级。在大多数经合组织成员国都出现了都市圈,客观上要求圈内的各个地方政府进行广泛的合作。
事权配置
就中央与地方的事权配置而言,尽管经合组织各成员国在宪法保证和职能分配方面差别很大,但仍然具有一些共同点,即中央以下各层级政府所承担的职责往往极为相似,尤其是在市镇一级。要列出各国政府所履行的所有职责当然是几乎不可能的,但仍然可以将职责大致归为三类:第一类是由于其性质只能属于中央政府的职责,如外交、国防和货币政策等,这无论是对联邦制国家、大区化单一制国家、分权单一制国家、还是传统单一制国家都是如此。中央政府也通过设定目标保留调控作用。第二类是几乎在每一个国家都属于地方专有领域的任务,通常称为“传统地方公共服务”,包括市镇规划、地方交通、供水、排水系统、垃圾收集等。大多数相关改革的目的在于让地方充分地在这类事务上行使其权力。第三类是共享的任务和职责,有两种:一种是由中央的不同层级或部门共同承担的;一种是由中央政府与各级地方政府共同承担的。在大多数经合组织成员国,这类职责与社会政策(如保健、教育和社会救助)或环境政策的执行相关。共享既可能是各方所希望的,又可能是由经济环境变化而造成的。在各方希望的情况下,每一级都被赋予了在某个领域的部分职责。如在法国,教育的职责是由三级政府共同承担的:高等教育归中央政府负责;中等教育由中间层级承担;初等教育属于基层。教师和教育政策是中央的职责,而中央政府分散的行政机构负责相应各级教育的校舍。由于经济环境变化造成的共享一般涉及原来正式交给某一级的职责,因为补贴或其他因素而使职责分配变得模糊起来。
职能分配涉及两个方面:一是分配的原则和机制;二是贯彻的方式。这两方面,又各自包括两个侧面:正式的特征和运作的现实。这两种之间的差距产生于不再适合实际状况的正式结构,如环境保护在三四十年前还不具有当今的重要性;或由于经济的发展,尤其是因为社会保障政策的发展;或是由于承担职责的地方各级政府不再具有为履行职责而提供财力的能力。
职能分配涉及宪法安排,如中央以下各层级政府的地位及赋予它们的自治权、职责分配的方式及实践与现实的状况。这个问题日益变得更为复杂,部分地是因为涉及大量的制度和传统问题,部分地是因为共享职能的增加。传统的用于衡量自治度的分析标准,如中央以下各级政府的固有权限领域和授予的权限领域之间的区别已经不完全适用。有些国家的中央政府越来越多地干预各级地方政府的“固有”权限领域,如在荷兰,这类干预通过共同行政的方式进行。而在另外一些国家,各级地方政府在处理被授予的权限领域的事务上享有越来越大的独立性。
日耳曼联邦制国家的宪法保证州和市镇的存在,它们在实践中确实强有力,尤其是市镇被认为是独立的和自治的;宪法还规定了职责的分配,德国是采用列举的方式;奥地利则以“不履行”的方式表述;各州和市镇承担固有的和赋予的任务。在德国,虽然“合作联邦制”有利于规定任务、尤其是资源在三级的分享,但是在明确规定优先性方面遇到了困难;同时也导致下面层级感到有必要防范来自上级的过多干预,从而造成分配任务的困难。在奥地利,各州的独立性从一开始便受到宪法的限制。各级之间关系复杂性的增加,尤其是在税收共享和有关出资的共同决策方面复杂性的加深成为它们之间摩擦的根源。市镇的自由随着联邦向各州放权而受到限制。
财力配置
概括而言,中央与地方的财政关系须考虑如下四个因素:(1)确定各级政府的支出(即不同层级负责哪类公共物品和服务);(2)确保这些支出的来源(即由谁买单);(3)维持宏观经济稳定;(4)探寻提高效率。经合组织成员国各级政府职能配置的理论建立在穆斯格雷夫提出的政府职能分类的基础之上:即政府承担再分配、配置资源和稳定宏观经济职能。再分配和稳定宏观经济应当是中央政府的职能,而地方政府可以在对某些公共物品配置资源方面起一定的作用。
这样分配职能的理由有三个:其一,宏观经济稳定所依赖的货币和财政政策通常由中央政府负责。普遍的观点是由中央政府实施财政政策更为有效,全国性的支出和税收政策实际上提供了一个自动的稳定器,由地方政府实施就起不到同样的效果。其二,在资源是变动不居的状态下,地方政府很难履行再分配职能。而由于资源与在一国范围内相比,在国际范围内并不那么具有流动性,因此由中央政府实施便更能实现再分配的目标。其三,就职能配置而言,具有规模经济的纯全国性公共物品采用成本分担的方式效果最好,因而由中央政府承担为佳,如国防、外交、跨州或跨省交通和通讯设施等。
为公共服务提供财政资金的责任也是由各级政府分担的。地方政府有两个主要的资金来源:自己的税收和转移支付。这两种财政收入对公共服务提供效率产生的影响并不相同。具体而言,一是指对公平的影响;二是指对稳定的影响。地方政府财政收入的总体构成会影响公共服务提供的结果。
普遍的观点认为,地方政府支出应当基本上来自地方税收,因为自有税收能够提高资源配置和管理的效率。其理由在于在地方居民为地方公共物品和服务提供缴税的情况下,他们便会对地方政府施加压力,督促地方政府更讲求效率,更注意满足他们的偏好。从效率的角度而言,支出的最后一块钱应当来自税收,这样居民就只会在收益大于成本的情况下才要求提供额外的服务。自有税收也有利于提高地方政府的民主负责性,因为是由从公共服务中获益的人决定税收水平并实际缴税。对自有税收的高度依赖也给地方政府提供了实行增长导向的经济和财政政策的动力,因为它们能够从中获得财政利益。
这是从理论上进行的探讨。但实际状况是经合组织成员国地方政府的财政收入只有大约一半来自自有税收,另一半由政府间拨款提供。当然,这个平均值掩盖了这些国家之间的巨大差别。冰岛地方政府自有税收占其所有财政收入的90%,而荷兰地方政府自有税收只占其所有财政收入的13%。总体而言,联邦制国家比单一制国家地方政府自有税收的比例稍高。
经合组织成员国的共识是,地方政府应当依靠从不动产(如房产)征得的税收,以避免因税收而引起的生产要素的流动;应当依靠从相对而言稳定的资产征得的税收,以避免地方政府预算的大幅波动。因此,中央政府一般对最具流动性的要素征税(即收入柔性更高的税收)、对税基在全国分布不均的税种征收。根据这一标准,企业所得税应当归中央政府征收,而与之相比流动性为小的个人所得税和家庭财产税更适宜由地方政府征收。自然资源税和外贸税一般归中央政府。由于涉及不同地区的协调问题,地方政府难以胜任,所以多环节销售税(如增值税)也由中央政府征收。
在一些经合组织成员国中,税收并不是明确地划归某一级政府,而是由中央政府与各级地方政府共享。因而某一级政府并不能完全控制税基和税率,只有各级地方政府作为一个集体才能与中央政府进行谈判,商定分享税收的公式。经合组织制定了衡量地方政府征税权程度的指标体系,主要衡量地方政府能够决定自己税基和税率的程度。该体系包含五个主要的自主权类别,其自高往低排列的顺序是:对税基和税率具有完全的自主权;对税率具有自主权;对税基具有自主权;参与税收共享协议;对税基和税率毫无自主权。
共享税对地方政府而言是处于分权式和集权式的财政来源之间的一种收入,实际上很难与拨款相区别。政府间拨款要达到的目标有三个:第一,为地方政府的服务和投资融资。大多数成员国地方政府的支出大于收入,因此拨款便用来弥补差额。第二,平衡财力。虽然从效率和负责性这一点来看,地方政府自有税收比拨款更可取,但是如果地方政府对自有税收的依赖程度过高则可能带来公平的问题。因为地方政府之间征税能力一般是有差别的,这会造成在一个地区或全国公共服务提供的不同水平,或造成各地居民不同的纳税负担。为了防止不公平现象的出现,中央政府通常希望各个地方政府在大致相近的征税水平下提供相同的基本公共服务。为此便采用政府间拨款的形式在富裕和贫困地区重新分配资源。第三,纠正外部性。当某个地方政府的财政政策影响到其他地方政府时,便产生了外部性。拨款就是用来改变提供公共服务的价格,使外部性内部化。
拨款按不同的标准可以做不同的划分,如专项与非专项拨款、法定拨款与非法定拨款;匹配与非匹配拨款、一般用途拨款与一揽子拨款等。在经合组织成员国中,专项拨款平均占州(省)级和地方政府得到的所有拨款的大约一半。各成员国在拨款用于的职能或事项方面也差别很大。平均而言,最重要的职能是教育(占12%)、一般公共服务(占17.4%)和社会保障(占16.7%)。
行政干预
要建立有效的中央与地方之间的关系,各方首先必须要有意愿。最理想的当然是各方自愿合作,但这是不现实的,甚至是天真的。因此,设计促进合作与协调达致公共政策目标的激励机制便很重要。其关键在于促进各方采用有效的行为方式,保证互相的责任和义务得到充分的理解。这便要求目标与责任都要明确,把职能交叉重叠降到最低。经合组织成员国采用了一整套机制来增强各国决策的整体性。这些机制的共同特点是:具有促进纵向和横向协调的灵活性,有助于增强能力,无论国家的宪法结构如何都具有广泛的可行性。这些机制包括的手段十分广泛,从具有约束力的法律和合并措施到柔性的通过专门会议和协调机构的沟通。
法律机制是促进中央与地方关系的最有力手段,因为具有法律约束力。它的建立有时需要修改宪法,尤其是对联邦制国家而言。如智利规定无论在哪一级政府设立或撤销公共职位都要有国家立法。在大多数成员国,法律机制适用于开设财政资源和在各级政府之间分配职能。
比法律机制约束力稍低但仍然十分有效的手段是规定全国标准,如公共服务标准。丹麦保健和疾病预防部下设的全国保健委员会规定医务人员的能力水平,如外科医生的水平,从而保证了全国一致的医疗水准。英国中央政府设立了地方更佳调控办公室,以提高地方政府与环境相关的保健、贸易和许可标准的执法能力。设定标准在公共人力资源管理和电子政府等公共管理领域是非常有效的工具。
在处理中央与地方关系中采用合同的形式有助于管理互相依靠的问题,克服制度性弱点。在合同安排下,各方承诺采取行动或遵守共同作出的决定。合同的优点是简便,可以用于不同的场合和事务,各级政府不需要经过修改宪法或法律便能调整权利和义务关系。合同安排多种多样,经合组织为了评价合同的有效性,把它们分为“交易型”和“关系型”的。交易型合同指各方的义务可以事先确定,以执行激励机制并核实如何制约各方的行为。关系型合同指各方互相承诺事后合作,并为此制定治理措施,其实质是执行双方谈判机制并保证合作长期持续。涉及几个问题和有多方参与的合同属于关系型的,如可在公开招标前订立关系型合同以降低不确定性、获得各种可能性的信息、帮助制定选标标准。关系型合同还可以规定交易型合同的具体任务。这两种类型合同的混合使用被看作是分权成型的一个标志。
对话协商和正式与非正式协议是中央政府采用的另外两种手段。西班牙在这方面建立了正式的机制。如“公共雇员基本法”规定了全国三级政府的合作义务。其组织机构是部门会议,由中央、大区和市镇与省联合会的最高代表参加。在部门会议之下设有处理技术问题的委员会。(作者为中国社科院研究生院教授、博导)
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