全流程视角下高校政府采购管理优化探析

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　　摘 要：随着国家对高等教育事业投入力度的不断加大，高校政府采购量越来越大。结合高校政府采购工作实务，理性分析工作过程中面临的各项困境，从购前、购中和购后的全流程视角，研究探索高校政府采购管理的优化对策，即从制度层面强化内部控制、从管理层面强化责任担当，从人员层面强化队伍建设，以期更好地落实政府采购主体责任，提高采购效益。
　　关键词：高校;政府采购;全流程;困境;优化建议
　　中图分类号：G647.5        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）22-0080-02
　　隨着高等教育改革的深入，国家对高等教育事业的投入力度不断加大，高校作为财政拨款的事业单位，在采购过程中积极引入政府采购机制，可以更好地发挥市场竞争的作用，对提高财政资金使用效益，促进高校廉政建设，推进高校各项事业发展具有重要意义。
　　一、高校政府采购的全流程
　　高校政府采购活动从发起到结束，涉及到决策、执行、管理、使用、监督五大职能层面，全流程包括项目申报—可行性论证（进口论证）—立项审批—经费审核—采购方式审批—采购文件撰写定稿—发布公告—组织招标采购（开标、评标、定标）—结果公示—合同审核签订—项目实施—项目验收—资产入库—审计付款—资料归档，共十五个环节。大致可分为三个阶段：购前阶段（项目申报—可行性论证—立项审批—经费审核—采购方式审批）、购中阶段（采购文件撰写定稿—发布公告—组织招标采购—结果公示），购后阶段（合同审核签订—项目实施—项目验收—资产入库—审计付款—资料归档），其中任何一个环节出了问题，都会导致采购活动停滞不前或采购项目终止。
　　二、高校政府采购工作的困境
　　政府采购形式致力于构建公平、公正、公开的采购管理体系，使得高校采购工作更加合规有序。通过公开透明的市场竞争，降低了采购成本，提升了资金的使用效益。在一定程度上削弱了采购流程暗箱操作情况的发生，提升了公开度和廉洁性。但不可否认的是，高校政府采购工作中，仍存在着一系列亟待解决的问题。
　　1.内控流程设计尚不完善。长期以来，高校政府采购工作被列为廉政风险防范的重要领域，无论是院领导还是普通教职员工对采购工作的关注度都非常高，采购职能部门也是各级各类检查督查的必检部门。无论是审计部门还是监察部门，大多将工作重心和关注点主要集中在购中阶段的规范与否上，对于具有主导意义的购前阶段和具有实质意义的购后阶段的关注度远远不够[1]。在政府采购操作实务中，购前阶段调研论证的不充分，缺乏科学研判，给后续环节的开展埋下了隐患，甚至直接导致采购失败。购后阶段核实把关的不严谨，缺乏规范性和精准度，往往使得整个采购活动功亏一篑，造成了采购过程中经济和人力的损失浪费。只有当高校政府采购活动的全流程的各个环节连贯起来形成闭环，每个环节都能围绕高校发展规划和整体采购目标，立足工作实际，进行严格把关，才能确保采购项目的完成质量，确保财政资金的使用效益。
　　2.部门职责边界尚不明晰。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）已明确政府采购工作全面落实采购人主体责任。但在实际采购过程中，高校政府采购的主体责任具体由谁承担，成为大家争议的焦点。按照采购业务执行和使用单位分离的程度，可分为“采用分离”“采用一体”和“采用混合”等三种模式[2]。“采用分离”模式认为应由采购职能部门全权负责所有采购任务的完成，使用单位只管使用。其优势在于落实政策的尺度、把握工作标准上较为统一，不足在于采购职能部门人员配备不够，不相容岗位分离落实不到位，权力集中，廉政风险隐患较大，采购项目复杂性和时效性要求导致使用部门满意度不高。“采用一体”模式认为应放权给使用部门，由各使用部门落实各项采购任务。其优势在于有利于使用部门采购到符合自己需求的仪器设备，缺点在于各部门之间政策把握上存在较为明显的差异，将采购职责内化为所有部门的日常性工作，大量的教科研一线人员牵扯到烦琐的采购程序、手续中，监管范围和监管压力大大增加。因此，大多数高校执行了“采用混合”模式，即不同阶段分别由不同的职能部门承担。购前阶段一般由使用部门发起，负责前期调研论证，提出采购申请，提供技术参数等需求;购中阶段由采购职能部门承担，即根据使用部门的需求，编制采购文件，组织开标等流程;购后阶段又回归到使用部门，负责跟进完成合同签订、履约验收、资产入库、经费报销等相关事项。监督部门，如纪检、审计等负责全过程监督。各部门既相对分工又互相协作，既相对独立又互相牵制，任何一个政府采购项目的完成，往往是你中有我、我中有你，这往往造成部门职责边界不明晰，互相推诿扯皮的现象时有发生，产生问题也较难追责。
　　3.采购队伍建设尚不健全。政府采购工作是一项集政策性、程序性、实践性为一体的系统工程，所有采购活动的进行都离不开一支专业化的采购队伍。但很多高校对于此项工作的重视程度不一，主要表现在：一是要么未设立专门的政府采购部门，要么尽管成立了专门的政府采购部门，但受人员编制限制，配备的人员有限，无法做到不相容岗位的分离。二是大多高校将政府采购岗位界定为行政岗位而非专业技术岗位，作为廉政风险点高的岗位，平均每三年轮岗一次，导致从事政府采购工作人员轮岗频繁，一些工作人员对政府采购法律法规不熟悉、业务欠精通，工作中存在较大主观性和随意性，甚至有时犯错而不自知，因“无知”而“无畏”。三是除了狭义上的职能部门的采购人员外，政府采购工作的前期调研环节依赖于相关使用部门。因此，广义上的采购队伍几乎涵盖了全校各个部门的教职员工，需要所有涉及人员做到既开展广泛深入的前期调研论证活动，又能与供应商保持合理距离;提出的技术参数或服务需求既要满足教学科研行政的需要，又不能带有倾向性、排他性、歧视性;履约验收本着认真负责的态度，一心为公。所有涉及人员都要做到心中有法、手中有度、接受监督，这对采购队伍建设提出了较高的要求。 　　三、高校政府采购管理优化的建议
　　1.完善制度，强化内部控制。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第6条明确要求，“采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求，建立健全本单位政府采购内部控制制度，在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。”这对各高校政府采购工作的开展指明了方向。宏观上，应根据国家和上级主管部门的最新要求，加强相关责任体系和监督管理体系的建设，及时出台、修订或细化完善相关规章制度，确保政府采购工作有法可依，有章可循。微观上，应进一步细化高校政府采购工作决策、执行、管理、使用、监督五大层面、購前、购中、购后三个阶段、15个环节的工作运行流程图，确保衔接到位，互相补位，形成有效闭环。同时切实发挥监督环节的作用，认真梳理排查三个环节的廉政风险点，尤其将监督端口前移，确保高风险环节多人参与，将风险控制在未发或萌芽状态。只有制度健全、职责明晰、流程规范，才能确保政府采购各环节环环相扣、有序推进。
　　2.明晰权责，强化责任担当。高校政府采购工作自上而下涉及到决策层面、监督层面、执行层面、归口管理层面、使用层面这五个层面，应明晰各个层面的职责范围，确保权责对等，交叉监督。结合各高校的校情，针对每一项具体采购任务的全流程，应优化岗位设置，明确各部门的职责范围，自下而上地逐级推进。使用部门提出采购申请前，就应该开展广泛而深入的调研工作，具体职责包括采购项目调研论证、立项报批、提出供应商资质条件、核心技术指标、价格分值和技术分值的设定比例、服务培训及售后等要求、建议评审办法、技术参数评分细则、合同初稿拟定、签署合同、组织验收入库、办理报销手续等;采购项目归口管理部门负责组织归口管理范围内所有项目的可行性论证、进口设备专家论证及网上公示、参与合同审核会签、参与项目验收等;负责招标采购的职能部门必须从政策符合性、规范性上进行把关，对招标立项申请核批、确定招标采购方式、商务参数评分细则、拟定招标文件、组织招标评标、参与合同审核会签、参与项目验收等。决策层面从高校发展规划、资源合理配置等方面进行审批，监督部门负责全过程、全流程的监督管理。各部门各司其职、协调分工、紧密配合，共同发力，确保政府采购任务高质高效地完成。
　　3.加强培训，强化人员素质。高校政府采购任务的完成，离不开一支高素质的政府采购队伍。高校必须设置专技岗位、配备专业人员，在保证不相容岗位分离和岗位间制衡的前提下，将职业道德修养和专业胜任能力作为选拔任用的第一要素，确保政府采购队伍的廉洁性和专业化。对于专职人员而言，应从理论和实践的角度，不断学习关法律法规和业务知识，不断总结工作规律和经验教训;努力提高市场调研、商务谈判和实务处理能力，提高辨别和防范风险的能力。切实发挥好对全校政府采购工作涉及人员（如申请部门负责人、项目负责人、经办人、实验中心主任、教研室主任等）的指导作用，对最新政府采购相关文件精神、制度规范和政策要领做到先学一步、学深悟透和宣贯到位。定期召开座谈会了解一线需求与困惑，针对集中反映的问题开展专题培训与集体答疑，对于个别问题进行点对点的培训指导与咨询服务，做到点面结合;制订培训计划，分批分类组织参加各类培训和校外交流等等。对于其他采购人员而言，应充分把握学习培训机会，进一步提高对政府采购法律法规的执行力，与供货商保持合理的交往边界，提高防腐拒变的能力，做到对项目负责，对自己负责。
　　随着高校外延建设的扩展与内涵建设的深化，高校职能不断丰富，高校政府采购工作应密切跟进政府新出台的相关政策，从深化服务、奠基良好政治生态环境等深层提高学校资金投资效益，确保学校快速稳步发展，切实发挥政府采购工作在保障教学科研、服务社会等方面的保驾护航能力。
　　参考文献：
　　[1]  王晓华.新形势下高校政府采购走向分析与探索[J].实验室研究与探索，2019，（11）：125-128.
　　[2]  高博.纪检监察视角下高校的政府采购监督问题研究[J].招标与投标，2018，（10）：23-25.
　　Abstract：The amount of government procurement in colleges and universities is increasing with the increasing investment in higher education.Combining with the work practice of government procurement in colleges and universities，the difficulties faced in the process of work rationally is analyzed.From the perspective of the whole process of before，during and after the purchase，the optimization countermeasures of government procurement management in colleges and universities is studied and explored，internal control from the system level and responsibility from the management level is strengthened.The team building is strengthened from the personnel level to better implement the main responsibility of government procurement and improve procurement efficiency.
　　Key words：universities;government procurement;dilemma;optimization suggestions
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