论基层检察院反贪局内部机构的设置与运行
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作者: 刘擎 丁猛
检察机关的反贪局是在我国反贪污贿赂犯罪工作实践中应运而设的，有力的促进了我国反腐倡廉建设。从当前检察机关的反贪实际状况来看，80%的反贪案件在基层，80%的反贪干警在基层。基层检察机关与广大群众联系最紧密，基层检察院的反贪力度如何直接代表了检察机关的社会形象和社会公信力。
随着反贪斗争不断向纵深发展，反贪任务越来越艰巨，对反贪机构的要求也越来越高。反贪局内部机构的设置是事关反贪局能否正常、高效发挥职能作用的重大问题。系统论原理告诉我们，反贪局作为一个查办贪污贿赂案件的职能部门，应该是自成系统的，必须建立一个符合反贪工作规律和侦查规律的统一、规范、科学、权威、高效的反贪局内部机构才能充分发挥基层检察机关反贪的职能作用。
一、当前基层院反贪局内部机构设置及运行中存在的主要问题
从各地基层检察机关反贪局内部机构设置来看，一般是设置两个侦查科、一个综合科，共三个科。每个科一般四人左右。侦查科负责案件的初查、侦查工作。综合科实质上也是侦查科，主要从事案件的初查、侦查工作。从全局的人员组成来看，全局除设置一名反贪局内勤具体负责报表、各项文字材料的上报工作外，全局人员都属于侦查人员。
从当前基层检察机关反贪办案的运行现状来看，基本上采取的运行模式是领导交派线索后交侦查科或综合科，由科长确定两人组成的办案组开展初查工作，其中确定一人主办，另一人协办。主办人从线索材料的审查、案件的初查、侦查，一直到移送审查起诉等一系列刑事诉讼活动“一竿子插到底”。
随着社会经济的发展，贪污贿赂犯罪的变化，传统意义上的基层反贪局内部机构的设置和运行模式，已经很难适应目前职务犯罪侦查工作量大、突破困难的局面，已经不符合当前反贪查办案的现实需要。
（一）两人的办案模式已经不适应当前反贪的需要
实践证明以两人组成的办案组这种办案形式，工作效率低，突破能力差，缺乏监督与制约，同时以两人组成的办案组办案方式，明显存在责任不明确，主办人员和协办人员责、权划分不清，结构不够稳定的状况，已经无法办理当前贿赂案件犯罪突出，窝案、串案多发状态下的反贪案件。
（二）办案人员“一竿子插到底”，业务分层不明显
往往是案件突破阶段快但是后期取证、固证存在拖沓、办案效率低下情况，同时，“一竿子插到底”也使得在当前案多人少的情况下，使一些办案干警长期超负荷办案，办案压力大，无法做到人尽其用发挥每个干警特长，全面提高反贪办案效率。当前必须迅速改变原有的“作坊式”的陈旧工作模式，用精细分工的现代模式开展反贪工作。
（三）存在同一承办人侦查、预审一体化的弊端
从现行的办案运转流程来看，是同一承办人独立完成案件的初查、侦查，一直到移送审查起诉等一系列刑事诉讼活动。各级主管基于案件数量的增多很难有充裕的时间和精力对案件的所有诉讼阶段都进行把关，即使有把关也是通过事后审查的方式进行事后把关。由此可见，反贪内部缺乏相互的监督和制约机制。
当前，随着反贪工作的深入开展，反贪局作为反贪污贿赂的专门机构必须积极适应修订后的新刑诉法需要，按照建立专业化的反贪队伍要求，建立起“统一规范、责任明确；程序优化、确保质量；精简高效、运转有序；强化监督、相互配合”的反贪局内设机构。通过反贪内设机构的科学设置，保证反贪各项制度建设的落实，推进反贪工作向专业化的深度开展，确保反贪工作的健康、平稳、有序、持续发展。
二、反贪局内部机构设置的具体构想
针对当前基层检察院反贪局内部机构设置现状及运行中存在的问题，结合反贪侦查工作的新变化和适应刑诉法修改对反贪侦查的需要，当前基层检察院反贪局内部应设置以下四个机构：
（一）侦查信息科
其具体职能是负责案件线索的收集、整理、储备、分析、经营。
设立侦查信息科是实现由“讯问引导办案”向“信息引导侦查”的全面转变的需要。当前随着贪污贿赂犯罪手段、方法的转变，隐蔽性的加强，犯罪人员的智能化，反贪工作必须实现由过去的依赖群众举报查办案件的原始状态向主动发现犯罪、主动出击打击犯罪的转变，这就要求我们加强侦查中的信息建设，在反贪局成立专门的信息机构来负责侦查信息工作，通过全面掌控本地区各类信息，努力做到一个地方的相关情况能在反贪部门的掌控之中，通过随时调集相关信息，随时发现贪污贿赂犯罪线索，实现向主动发现犯罪的转变。通过专门的机构来负责侦查信息的收集、整理、储备、分析、经营，全面收集办案所需的基础资料，准确把握贪污贿赂犯罪的动态、规律、特点和趋势，随时为侦查部门提供线索分析和提供相关侦查信息，为侦查决策和侦查办案服务。
设立侦查信息科是加强反贪基础工作建设，推进反贪工作长远发展的需要。侦查信息专门机构的设置是查处反贪案件信息系统机制正常运转的基础，当前许多国家和地区的反贪机关都设有固定的部门从事信息工作，如新加坡贪污调查局就专门设有信息情报组。目前，我国多数的检察机关没有建立起自己的侦查信息专门机构，这些已经严重不符合反贪发展的需要和新时期办案的要求。当前必须在反贪局内部设置专门的侦查信息机构并下设若干信息工作小组，分别负责侦查信息的收集、整理、分析、研判、利用等工作，从而服从、服务于反贪局查办反贪案件的需要。
设立侦查信息科是当前反贪线索科学管理的需要。当前检察机关举报线索的受理、管理、分流统一由举报中心或控申科负责，由于案件侦查工作有其自身的特殊性，这种案件线索的受理、管理、分流模式已经隔断了举报线索与侦查的联系，已经不符合当前信息引导侦查工作的需要。从加快侦查部门的反应速度和有利于保密上看，还是由反贪部门设置专门的侦查信息科来统一受理和管理举报线索较为适宜。
（二）侦查科
具体负责反贪案件的初查以及侦查工作。
设立侦查科是当前反贪“大侦查”办案格局的需要。目前各地基层院一般设置两至三个侦查科，每个侦查科三至四人不等。在当前的办案现状下，以各科的单独办案几乎不可能，除案件初查时可以由两人负责外，一旦进入侦查程序，所有的侦查人员必须“兵团作战”，这就需要人员众多的侦查人员系统“作战”，在现实中往往也会出现一个局几个侦查科在共同作战时会发生科与科之间相互扯皮情况，影响反贪内部的战斗力。反贪办案的管理有其自身的科学性，必须减少部门层次，形成“大侦查”的办案格局，在“大侦查”的格局下侦查人员相互之间才能形成指挥有力、协调合作、高效运转的局面。当前要整合侦查人员资源，在反贪局设置一个人员众多的大侦查科。 设立侦查科是培养专门的侦查人才的需要。反贪侦查是一个专业性很强的工作，具有法律性、强制性的特点，必须实现专业化。设置专门的侦查科就是使侦查人员做到专业化、专门化，下大力气培养专门的侦查人才。目前，侦查队伍在侦查能力和侦查水平上还亟待提高，如自侦案件讯问过程中实施全程同步录音录像，一些侦查人员过去“挥洒自如”，而面对摄像机讯问起来不再“洒脱”了，说话磕磕巴巴，表现得十分拘谨，这些都需要我们全面加强侦查专门人才的培养。
（三）案件审查科
具体负责案件侦查过程中需要对犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施时材料的审查和对案件侦查终结时的案件事实和证据审查工作，并做出是否移送起诉的意见。
设立案件审查科是健全反贪局内部的管理机制和内部监督的需要。侦查、预审一体化导致反贪局内部在案件方面缺乏相互的监督和制约，这些已经明显与当前反贪局担负的艰巨任务不相适应，越来越不适应反贪现实的需要，当前必须做到侦查、预审的分离。按照监督理论，通过把立案、侦查与预审、审核证据等诉讼活动由不同的检察官负责，全面实行侦审分离办案模式，有利于强化侦查活动中的自我监督。设立案件审查科的目的就是通过建立侦审分离的办案模式，健全反贪局内部的管理机制、提高办案效率、确保办案质量，实现反贪局内部的自我控制、自我监督和自我完善。把案件侦查过程中需要对犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施材料的审查由案件审查科负责，其目的也是对侦查活动的内部监督。
设立案件审查科是适应修订后刑诉法提高案件质量的需要。案件质量是生命线，也是司法公正的基本要求。侦查、预审一体化有违反贪办案的科学性，侦查工作主要是收集、提取、固定证据，侧重于“快”，而预审工作主要是鉴别、分析、运用证据，在此基础上确认罪与非罪，此罪与彼罪，侧重于“准”，是两个不同阶段、不同性质的工作。随着刑诉法的修改，非法证据排除规则的确立，要求反贪部门在侦查过程中特别是在移送审查起诉前必须排除所有的非法证据，但是在办案中的现实情况是往往侦查人员重在获取和固定证据，忽视证据的审查，有时存在取证不规范的情况发生，这就需要一个对案件质量进行控制的“调控阀”，设立案件审查科加强反贪局内部对案件质量的监管。通过案件审查科对反贪案件进行审查，一旦在办案中发现取证不规范或者存在非法证据的情况发生能够及时通过反贪内部第一时间补强证据，避免到公诉部门审查起诉环节发现问题后，时过境迁无法补正。
设立案件审查科是进一步优化办案实践的需要。从当前反贪形势和整个诉讼环节来看，采用侦、审分离体制，可以提高案件线索的流转、处理速度，避免线索因人力不足、办案人员参与诉讼时间过长所造成的线索大量积压；可以利用侦查科力量集中的特长，发挥大规模“兵团作战”的优势，提高破案率；可以合理使用人才，做到专才专用，人尽其才，才尽其用；可以加强内部监督制约。
（四）局长办公室
具体负责办案过程中的后勤保障工作以及除案件诉讼过程之外的全局实务保障工作。
设立局长办公室是新时期加强反贪工作科学化管理的需要。目前，各地基层反贪部门基本上是确立一名内勤人员具体负责报表、信息、反贪办案过程中的吃、住、行工作。随着反贪工作的发展，一个人的内勤工作已经严重不符合反贪工作科学管理的需要，必须成立专门的机构具体负责事务性工作，如具体办案时要履行后勤保障组的职能，全面加强与本院相关科室的协调、沟通，如与办公室的办公用品保障、与行财部门的车辆使用调度、与技术部门的拍照、摄像、全程同步录音录像保障等后勤保障组的统筹工作，确保全局工作的有效运转。同时，负责案件讨论及各种会议的记录、案卷、文件的归档、保管，按期报送各种统计报表及各类信息等的内勤统计工作。
三、反贪局四个内部机构的工作运行思路
反贪局作为一个查办贪污贿赂案件的职能部门，必须是自成系统的，而作为一个系统，其内部各要素之间必须是相互联系、相互制约的，二者缺一不可。因此，按照建立一个“统一规范、责任明确；程序优化、确保质量；精简高效、运转有序；强化监督、相互配合”的反贪内设机构的设想，对反贪局内设四个机构的工作运行提出以下初步运行思路：
（一）从侦查信息科收集案件信息开始，也就是案件初查前的所有案件信息工作都由侦查信息科负责，包括控申举报部门转办的线索、反贪内部摸排的线索、案件中发现的线索、反贪内部建立的各系统信息库等统一由侦查信息科负责管理、储备、分析，建立一个庞大的信息库。
（二）侦查信息科通过大量的侦查信息分析后认为有涉嫌贪污贿赂犯罪的嫌疑或对一个人的所有信息收集达到一定的量认为有疑点需要核实，及时将所有的案件信息移送到侦查科，由侦查科进入初查程序，通过初查认为可以立案的进入侦查程序。侦查科在办案过程中发现的案件线索或者留存的案件线索，一律转侦查信息科作为侦查信息进行管理和储备。
（三）侦查科在侦查过程中需要对犯罪嫌疑人采取拘留、逮捕措施以及侦查终结后需要移送审查起诉时，侦查科将所有案件材料移送到案件审查科，由案件审查科负责审查案件的事实和证据，特别是对非法证据的审查作为重点，对凡是存在证据瑕疵的一律要求侦查科及时补强证据或与共同补强证据，确保案件在提请拘留、逮捕措施前以及在移送公诉部门审查起诉前能够排除所有非法证据，使得每一份证据扎实、有效。
（四）办案过程中的所有后勤保障事务一律由局长办公室承担。使所有的办案科和办案人员能全心全意办案件。
四、当前对基层院反贪局内设机构设置的建议
当前在各地的反贪内设机构设置不一的状况下，检察机关反贪部门想设置一个统一的内设机构比较困难，并且设置统一的机构不仅仅是检察机关一家的事，还涉及到当地党委、政府、编办机构等各部门。应该说，基层检察院反贪部门的内设机构建设注定需要很长的一段路要走，需要我们积极探索和有勇气开拓。
各地检察机关积极向当地党委、政府、编办机构积极汇报争取尽快设置规范统一的反贪局内设机构。一时无法设置相关机构的，也应该设置专门人员负责，如案件信息收集组，案件审查组，待一旦有机会在正式建立相关机构。高检院可以组织政治部和反贪总局加强基层基础调研，在充分调研的基层上，制定一个规范性指导意见，使各地基层院在下一轮机构改革过程中，依据高检意见进一步规范反贪内设机构。
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