中国地方保护主义的政府组织行为分析政治交易成本的视角

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　　摘 要：以交易成本政治学理论作为研究工具，本文提出了我国地方保护主义长期存在的政府组织原因。地方政府组织中的行政官员为了完成政绩，以实现职位上的升迁和本部门财政收入的扩张，不同层级的官员之间形成了某种“政绩和约”。为了减少合约执行过程中竞争和摩擦所造成的政治交易成本，上级政府和官员在政绩和约中默认了下级政府组织和官员的类似于产权的非公共性政策权利，地方保护主义行为则可以认为是这种权利行使所带来的一种产物。
　　关键词：地方保护主义 交易成本 政绩和约 政策产权
　　
　　一、研究背景
　　
　　从市场和政府的关系考虑，可以将地方保护主义看作地方政府为了实现自身利益而对市场施加的行政干预，这类干预一直阻碍市场经济的发展，以各种形式困扰着国内统一市场的形成与完善。现有的研究不乏通过政治与行政体制的分析来研究这一问题，将作为官员个人激励因素的官员晋升机制、作为地方政府组织激励因素的财政收入的扩张看作是引起地方政府间竞争的重要原因，以由此衍生出的非良性竞争动机和行为来解释地方保护主义行为（冯兴元，2001；周黎安，2004），但尚未出现运用交易成本理论的框架进行分析的研究。本文的主要研究目的就在于为分析地方保护主义问题提供一个新的理论框架，主要提出几个问题，并尝试做出解释：我国地方保护主义产生的政府组织原因是什么，即这种组织行为背后有什么样机制所支撑？地方政府组织中“政绩和约” 是否确实存在？如果存在“政绩和约”，其交易成本是怎样的，如何在合约的执行过程将成本最小化？对于这些问题的研究可以拓展交政治易成本理论在政府组织研究中的应用。本文将先对我国的地方保护主义的文献进行评述，在文献综述的基础上构建一个理论分析框架，并以此解释地方保护主义产生的政府组织原因，最后是讨论与结论。
　　
　　二、政治交易成本的理论框架
　　
　　在分析地方政府和行政官员的行为时，一个地区政绩的实现就可以看作是上下级之间的行政官员共同履行的一种政治和约。从政治交易成本的的理论的框架来看，周黎安对现行的职位晋升机制的研究（2004）并未回答一个问题：在我国严格而又密集的金字塔式政府科层体制之下，经常发生“上有政策，下有对策”的政策执行偏差问题，围绕着体现政绩的区域经济增长策略――以一省为例――如何在辖区范围内的各下级政府得到有效执行？要回答这个问题可以从官员晋升的评价标准的内在逻辑一致性来考虑，一省经济发展的政绩的实现需要市、县等基层地区的GDP增长作为保障，省级行政官员的职位晋升则为基层行政官员的升迁留出了空间。所以可以认为不同层级的官员之间的内在驱动是一致的，周雪光（2005 a）和杨爱平（2007）的研究证实了组织之层面中行政官员个人激励机制一致性的假设。在一致性晋升激励和财政收入扩张的组织激励之下，不同层级行政官员之间为实现共同目的是可以形成和约的，这样的合约在执行中也会产生政治交易成本问题，这些成本主要来自政绩合约制定和执行的政府组织内部环境。
　　组织内部晋升机制的组织激励。许多研究都显示了某一地区经济发展水平和增长速度对当地行政官员晋升的成争相关系，周黎安（2005）通过实证性研究证实了这一点，并认为为了谋求职位上的晋升，同一辖区内的地方政府之间会展开政绩竞争。在我国的政治体制下，更高的职位意味着更大、更少受到制约的权力，更多的利益以及更多的可供支配的资源，所以，对于个体官员而言，职位的升迁可能比现实的利益更加重要，这就构成了官场博弈中的动态因素。在政治职位升迁和经济利益的双重诱惑之下，地方政府官员之间就会运用自己手中的一切权力、行政、经济资源展开竞争，以谋求更大的财政收入和政治资本，在仕途上走的更远一些。这样的竞争如果完全无序，就会造成市场混乱和无休止的地方重复建设，政府组织内部难以协调处于竞争中官员的行为，产生更大的交易成本问题。
　　地方政府组织内部规则造成的交易成本的形式。现行的官员晋升机制、财政资源的扩张性需求和层级职能与财政收入分配的不对等性决定了组织内部的激励方式和交易方式。如果没有一定的非正式规则对组织内部行为进行约束，组织内部的交易成本会大大增加，必然导致政绩和约不能得到有效地履行，则上级的政绩不能实现通过基层政府来实现，官员的晋升无从谈起，这样的结果并不符合地方政府组织中大多数人的效用最大化取向。
　　
　　三、减少交易成本的方法：政策产权
　　
　　鉴于目前政府组织中晋升机制和财政收入扩张性趋势的种种弊端，作为上级政府的领导官员，要实现自己地区所管辖地区的政绩，又要保证政绩和约在执行过程中交易成本不至于超过组织所能够承受的限度，就需要设置额外的非正式规则，来协调组织内部上下层级之间的关系，从而降低交易成本。作为一种带有产权性质的非公共性政策权利就是这样一种妥协的产物，此外，针对这一政策产权在实际应用中的范围还有相关的控制，如产权的限制措施。
　　由于地方政府组织内部晋升机制、财政收入分配以及职能配置所造成的权利、责任的不对等，严重制约了基层政府完成政绩合约的能力，为了弥补这种能力上的差距，下级政府就不得不采取合法体制之外的非公共性政策手段来完成政绩任务，由于共同激励机制驱使，上级政府则会默认这样的行为，弱化组织正式规则对非公共性政策手段的约束，在这个意义上上下级官员利益一致而形成利益共同体。不过这样的政策产权的行使并非不受限制，如果地方政府能够通过合法的方式实现政绩，或者上级政府对下级完成政绩的能力有充分了解，非公共性的政策产权就会被削弱，甚至完全收回。在经济发展水平比较高的地区，地方政府手中掌握丰富的资源，政绩合约中的交易成本不足以对其产生太大的影响，则不需要要通过分割市场，运用地方保护主义手段来实现政绩，所以政策产权是一种受控制的权利，其范围视组织内部交易成本状况而变化。这就是上级政府对政策产权的限制措施。◆
　　
　　参考文献：
　　1.马骏 2003 交易费用政治学现状与前景 [J] 经济研究 2003 年第1期
　　2.周黎安2004晋升博弈中政府官员的激励与合作――兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因 [J] 经济研究 2004年 第6期

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