监管沙盒的发展：思路创新、实践与不足

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　　摘   要：随着金融科技的快速发展，为平衡创新与风险，以监管沙盒为代表的监管科技应运而生。本文通过梳理各国及地区监管沙盒的现状及进展，阐述监管沙盒对传统监管思路的革新，促使监管双方由对立转向良性合作，促进监管成本内生化和最小化。监管沙盒虽仍存在信息不透明、测试成本过高、耗时较长、消费者逆向选择与道德风险等缺陷，但未来监管体制的改革路径必然朝着动态化、仿真化、实时化发展，最终达到防范风险与鼓励创新的平衡。
　　关键词：金融科技;监管沙盒;内生化
　　DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.02.011
　　中图分类号：F832      文献标识码：A          文章编号：1003-9031（2020）02-0074-10
　　“Regtech”是监管（regulatory）与科技（technology）术语的缩写，是技术，特别是信息技术在监管流程方面的应用。英国作为世界金融科技的领导者，于监管科技革新方面亦是先驱者，在2015年由前财政大臣George Osborne率先提出“监管科技”。英国金融市场行为管理局将监管科技描述为“运用新技术，促进并达成监管要求”。根据西班牙国际银行BBVA，金融业Regtech的重点是：手动过程的自动化以及分析/报告过程中步骤之间的联系，数据质量的改进，宏观数据库的创建，监管过程中自动分析数据并且不断自主学习，自主筛选有意义的报告发送给监管机构，并在内部用于改善关键业务决策。监管科技包括三个不同的市场参与主体：传统的金融机构，尤其是在金融危机之后面临更高的监管要求时，需要Regtech满足监管机构的要求;监管机构需要Regtech提升监管效率，追求实时、持续的监管，实现监管流程的自动化和事前预防;政策制定者需要Regtech来协调各行各业的参与者，構建全行业的必要基础设施。监管沙盒作为监管科技的代表，是政府给予金融科技公司特许权，简化市场准入标准和流程，在确保消费者权益的前提下，在监管机构可控的限定环境中，对其新产品和服务进行真实或者虚拟的测试，并可以根据其在监管沙盒的测试情况准予推广的一种机制。
　　一、监管沙盒基本概览
　　2015年11月，英国金融行为监管局发布《监管沙盒》指引文件，并在2016年5月正式启动全球第一个“监管沙盒”项目，开放监管沙盒报名。2016年11月，新加坡金融管理局发布《金融科技监管沙盒指引》文件，2017年年初开放测试招募。2017年2月澳大利亚证券投资委员会发布《金融科技产品及服务测试》监管指引文件，并开放测试环境。目前已经有英国、新加坡、中国香港地区、中国台湾地区、澳大利亚、马来西亚、阿布扎比等国家与地区开始了监管沙盒计划，我国于2017年开始试水监管沙盒项目，目前处于起步阶段，尚未有相应机构发布有关监管沙盒的指引文件，具体流程尚未明晰。表1为现有国家与地区监管沙盒的模式比较。
　　通过表1比较可以看出，各国及地区监管沙盒项目的不同主要集中在可申请主体和准入条件上，以英国为代表的国家主要实行核准制，由监管当局对申请主体进行审查以决定其是否可以参与测试主体，而以澳大利亚为代表的国家则实行备案制，监管当局预先发布相应文件，满足要求者即可参与测试。而可申请主体不同主要由于监管当局的监管覆盖面不同，英国在2008年金融监管体制改革之后，金融行为管理局监管覆盖面较广，因而所能接受的可申请主体范围是所有国家内最广的。就已经公布的监管沙盒文件看，除澳大利亚采取与英国不同备案制之外，大多数国家及地区均采取与英国较为接近的模式，监管沙盒的目的在于鼓励创新，减少潜在风险，突出保护消费者利益，试图构建监管双方良性互动机制。就具体流程而言，新加坡与英国是目前公布监管沙盒文件最为具体与详细的国家，但监管沙盒的构成仍属于“黑箱”状态，并且很多国家及地区并未详细说明监管沙盒的退出机制以及后续操作。图1展示出监管沙盒的基本流程，目前各国及地区监管沙盒流程基本相似，而我国未来的监管沙盒实践可以参照这个流程。
　　二、监管沙盒的最新进展
　　目前，不少国家及地区的金融监管当局都在积极推进监管沙盒计划，而且各国及地区都试图在监管沙盒中融合区块链技术，谋取更加智能、前沿的监管沙盒模式。另一趋势则是将监管沙盒与大数据技术相结合，意图构建虚拟沙盒，虚拟沙盒技术是将所有环境与项目代码化，在云计算的支持，在虚拟环境下进行仿真测试。在人工智能时代下，各国及地区目前所积极构建的监管沙盒并不是对原有监管体制的简单维护，而是针对高速发展的金融科技所做出的必要回应，意图通过探索诸如监管沙盒等新型监管方式，建立依托于人工智能的新型监管体制。
　　三、监管沙盒的思路创新
　　监管沙盒是金融科技催生出的新型监管模式，是互联网技术与传统监管模式的有机融合，各国及地区都在积极推进监管沙盒，我国目前已经有部分地区意欲推广监管沙盒，是对以往监管体制的重大革新。在监管沙盒中，测试主体将测试过程中所发生的问题及时向主导机构反映，主导机构根据现有体制向测试主体给予指导性意见，同时根据相应的反馈意见修改自身监管体制中存在的不足，由于有充分的消费者保护机制和退出补偿机制约束，测试双方免去后顾之忧，在监管体制修正和测试项目上集中更多精神，从而使监管成本由传统政策给定的外生变量转变为由监管双方决定的内生变量，促使监管成本最小化，更好地鼓励金融机构的创新活动以及释放相应的监管活力。
　　（一）改善监管双方对立关系，促进良性合作
　　在传统的监管体制中，监管者和被监管者之间的关系倾向于“猫鼠游戏”的对立关系，监管双方没有动机向彼此分享信息，却有足够的动机隐藏信息。监管者试图建立信息优势以便更好地约束被监管者，从账面检查、日常行为检查，都试图寻找被监管者未透露的有关自身缺陷或潜在风险的信息，从而及时管控对方;而被监管者始终试图寻找监管者未公开的有关监管体制内部信息，以寻找监管成本最小的环节，意图监管套利。随着金融创新的复杂性进一步增强，双方缺乏动机帮助对方削弱监管负担，监管成本不断提高，两者对立进一步加剧。 　　监管沙盒区别于传统的“先发展，后监管”的体制，革新传统监管思路，寻求金融创新与预防金融科技所带来的潜在风险之间的“新平衡”，针对具体的金融创新产品具体问题具体分析，寻求监管双方能够互惠共生的监管体制。监管沙盒通过双向反馈交流机制，构建以消费者保护为核心的监管体制，寻求在保护消费者基础上的金融创新，对可能存在风险的金融创新产品进行针对性修改，并改革现有监管体制的不足。
　　（二）促进监管成本内生化
　　在传统监管体制下，监管成本主要由直接成本与间接成本构成，这些成本都是作为外生变量由相关政策及法规直接给定的，并且单独附加给某一方，对监管双方任何一方都是巨大的负担。监管成本内生化在于将该监管成本由外生附加转化为监管体制内部变量决定，即由监管双方及体制内部相关因素决定。举例而言，传统监管体制关于金融创新多采取“一刀切”政策，直接给定某项新的政策标准，约束相关创新，该成本并非由监管双方自我决定，属于国家根据顶层政策框架直接给定，并要求监管者具体执行;监管成本内生化则是由监管双方自主探索有关金融创新的监管边界，根据既有框架有所扩减，尽可能减少相关监管成本。监管沙盒所提供的监管双方相关沟通、共同探索的监管模式，则契合了监管成本内生化的路径，极大促进了金融创新，减少不必要的监管成本，促使监管双方良性合作。
　　四、监管沙盒的不足与隐忧
　　任何新兴的监管模式都存在不足与缺陷，监管沙盒作为技术与监管融合的新模式，尽管在理论和实践上存在诸多革新，但不可避免地带有新事物的不足与缺陷，即使在英国、新加坡，测试者向英国监管当局反映测试过程中出现的问题，测试当局也会定期总结问题与不足并回复测试者。由于缺乏通过监管沙盒到成功投放市场的案例，只能通过目前公布的相关文件以及部分学者的思考，对监管沙盒的缺陷与潜在不足进行分析。
　　（一）监管沙盒的可信度探究
　　监管沙盒的可信度很大程度上取决于消费者对于监管沙盒的接受程度。监管沙盒由于理念超前，可能会引起诸多误解和疑问，公开无疑是最好的方式。监管沙盒的公开程度很大程度上决定消费者对于该测试的接受程度，公开透明的测试流程将更大程度地增强该测试的真实性、可信度。但根据新加坡金管局针对测试者进行的意见征询可以看出，很多测试者希望提升监管沙盒的保密性。由于参与测试的都是未投入市场的创新产品，商业秘密的保护成为测试主体较为关心的问题之一，因而是否完全公开监管沙盒的整个测试过程和测试主体的相关信息成为目前需要面对的问题之一。新加坡金管局为了向消费者提供公开透明的信息，所有已批准的沙盒应用程序的相关信息，如申请人的姓名、沙盒实验的开始日期和到期日期，都将在MAS的网站上公布。英国、中国香港等国家及地区也同样公布了以上信息，但如上公布的信息是否能够满足消费者的要求，以上信息是否足够充分，还有待验证。笔者假设顺利通过测试的产品投入市场，但在运行过程中出现较多问题，那么消费者是否会怀疑当初监管沙盒的真实性和公开性，事前信息披露是否足够充分，这都是消费者可能提出的问题。由于监管沙盒的具体运作仍处于“黑箱”状态，不充分的信息披露可能会导致监管沙盒成为“监管后门”、“沙盒暗箱”，如何实现既能做到充分信息披露又能保护商业秘密，这是测试双方面临的问题之一。
　　目前而言，仅披露申请人的姓名和相关测试项目名称是否能够满足信息披露的要求还未可知。到现在为止，任何国家及地区都未披露监管沙盒的具体过程细节，理由可能在于商业秘密保护、专业性强普通人难以理解等。但不充分的信息披露导致监管沙盒的可接受性逐渐取决于受试主体未来在市场的表现，而不再取决于该项测试本身的理论、制度合理性，因而能否在保护商业秘密的基础上做到更大程度的公开将有助于提高监管沙盒的持久性、可行性和可信度。
　　（二）监管沙盒成本探究
　　从表面上看，监管沙盒为广大中小金融创新企业发展开辟了新的道路，更好地鼓励金融创新，鼓励金融科技企业的发展。但从实际情况来看，在各国及地区测试过程中，暴露出较多问题。
　　首先整个测试流程过长，测试时长普遍在6个月左右，澳大利亚为12个月，还不包括申请、筛选、再调试过程，除新加坡规定了筛选期间为21日，其他国家及地区均未就该项作出详细规定。金融创新的时效性在互联网环境下被加速放大，因而很多企业希望能尽快通过审批，尽早推出产品，抢占市场份额。而过短的测试周期将无法检验相关产品的风险，极易使相关流程形式化，目前各国及地区均采用6个月左右的测试期间，也是充分考察了这些相关因素。笔者认为应当构建较为灵活的测试期间，主要应当从完善退出机制做起，目前只有新加坡在该方面作出清晰的规定。简而言之，即在测试过程中，受试主体在满足监管主体事先要求的参数指标后，便可退出，或者受试主体出现难以解决的缺陷，经改进仍无法满足时亦可退出，具体的指标和要求应当根据构建的沙盒环境和现有监管体制作出规定，建立良好的退出机制。在申请、筛查、调试过程中应该提高效率，进一步明确相关申请条件，适当放宽准入条件，减少排队等待时间，简化测试过程中不必要的环节，不失是解决测试时长和金融科技创新时效性矛盾的路径之一。
　　其次实际测试成本较高。测试成本包括为申请所做出一系列准备的费用，测试过程所花费的费用，尽管申请无需费用，但在整个流程的运行过程中花费仍较多，如相关场景设置以及测试流程中出现风险导致的损害赔偿责任均会产生较多费用，因而降低实际测试成本，使得监管沙盒能够真正利于中小企业金融创新，成为监管当局应当考虑的问题之一。虚拟沙盒技术虽大幅降低测试过程的费用问题，但目前仅在英国正在积极探索，还未实现。该问题最终回到金融科技与监管科技的适配性问题，这是未来各国及地区所面临的主要问题，这也是中小金融科技企业进行测试的实质障碍之一，该问题的解决将有助于真正发挥监管沙盒的作用。在人工智能时代下，监管动态化、仿真化、虚拟化将是必然;虚拟沙盒利用大数据及相应的计算机技术在虚拟环境中对金融创新产品进行测试，不会对现有金融市场造成任何损害和任何实质金融风险，而且为任何参与者所使用。虚拟沙盒强调动态化监管，我国未来若实行监管沙盒计划，应当着重探索虚拟沙盒技术，以契合我国復杂的国情，以及顺应未来监管体制动态化，实时化。随着监管科技的进一步发展，最小化监管成本必然是未来监管体制改革的重点之一。英国所倡导设立的“沙盒伞”计划能够极大地提高监管沙盒的运行效率，减少相关测试成本。 　　（三）监管沙盒中的消费者问题
　　1.受试消费者的道德风险与逆向选择
　　消费者保护作为各国及地区监管沙盒的基础，是监管沙盒的核心要求，各国及地区均要求受试主体拥有良好的消费者保护机制，在发生风险时能对消费者进行足额赔付，确保参与测试的消费者不会受到损失。消费者保护已经成为各国及地区金融监管改革的核心之一，在监管沙盒中表现的尤为明显。如表3所示，各国及地区的监管沙盒都规定了较为严苛的消费者保护标准，那么参与测试的消费者是否会因此发生道德风险和逆向选择问题。在当前金融市场上的消费者保护机制，兼具意思自治与倾斜保护，监管沙盒中的消费者保护要严于一般金融市场上的消费者保护，一旦对消费者造成损害，受试主体需要承担无过错的完全赔偿責任。之所以规定如此严苛的消费者利益保护条款，是监管沙盒的性质所决定，监管沙盒的目的在于减少乃至消除新兴金融产品未来在市场上的风险，意图尽量将错误暴露在测试期间以便于修改和完善。换言之，参与监管沙盒的产品很大程度上是不完善的，存在诸多潜在风险。只有对他们的损失保证予以完全赔付，才能招募到足够多消费者参与测试。但在足额赔付的情况下，是否会诱发消费者的道德风险和逆向选择，则需要充分对参与消费者进行投资者教育与签署相关协定。在一般市场环境下，消费者可能会尽到谨慎注意的义务，但在监管沙盒期间由于存在充分的消费者利益保护机制，可能会诱发消费者产生道德风险和逆向选择，进而使得受试主体通过测试的难度进一步增大。目前中国台湾地区的监管沙盒要求消费者要遵循公平合理、平等互惠和诚实信用原则，而其他国家及地区也有相应的要求，但该项要求是否足以产生有效约束还需要进一步的观察。
　　2.受试消费者缺乏多样性
　　就我国未来的实践而言，如何提高参与测试者的多样性以契合我国复杂多变的国情是区别于世界其他国家及地区的特殊问题。我国幅员辽阔，各地经济发展差异巨大，而金融科技依托于互联网，极大地淡化了地域因素，因而全国各地的消费者均能通过互联网渠道享受最新的金融科技成果，但是参与监管沙盒的消费者并不是随机抽样形成，而是通过招募并签署相应的文件后再进行测试，或者圈定相应地区进行测试，样本可能缺乏代表性、多样性，加之目前国内关于监管沙盒的文章和新闻较少，一般大众难以完全了解监管沙盒，进一步限制参与测试的消费者主体数量，因而如何使得参与测试的消费者更全面，更具有代表性，如何保证在通过监管沙盒并经过一系列程序之后投入市场的过程中，在复杂的社会实践过程不会出现囿于狭窄的样本而难以预见的重大风险，是我国所面临的重要问题。世界上其他国家及地区的国情复杂程度都难以和中国相比，因而如何保证测试样本的全面性，将是我国未来监管沙盒面临的问题，也是监管沙盒模式能否为一般大众所接受的参考。因此，监管沙盒是否应当对金融消费者进行分级，区分一般投资者和专业投资者，限制某类人群尤其是缺乏足够投资者教育的消费者对于某些项目的投资或使用。面对金融科技的复杂性，监管沙盒不仅是监管体制的创新，更应当是对金融体制有益的修补，否则过于复杂的社会实践会诱发难以预见的重大风险。
　　（四）测试者退出监管沙盒后的相关问题
　　作为新型的监管模式，监管沙盒并不适合完全的“拿来主义”，因为相应的监管科技创新依托于相应的监管体制，英国之所以能最早开始监管沙盒的实验，是因为在2008年金融危机之后对于自身监管体制的重大革新，释放了相应机构的活力。中国香港地区则只能由银行和科技公司申请，这与香港金管局的监管范围密切相关。中国国内目前的互联网金融监管体制属于“一委一行两会”协调下的多部委联合治理模式，该模式可能使已经开始试点的监管沙盒存在监管套利发生的可能。在监管沙盒中，可能存在测试期间监管授权主体是某部委，但是进入市场后出现其他问题，又与其他部委的监管范围发生重合，若存在部委间监管成本不一致的情况，被监管主体就有充分动机从监管成本负担高的主体转向监管成本负担低的主体。如果短期内监管成本不能趋向一致，可能诱发金融科技企业寻求监管套利。因此，在我国现有体制下进行监管沙盒，首先应当有一个机构负责总体协调和宏观调控，针对不同业别进行分别调控，就实践来看，中国人民银行应当是最合适的机构。多部委之间的合作模式，中国香港地区新增的监管沙盒2.0版本模式对内地的可参考性最强，且易于交流和匹配现有的监管模式。
　　由于我国处理金融诈骗类、非法集资类犯罪的相关法律制度还不完善，监管沙盒并不能成为金融产品的“风险背书”。如何确保监管沙盒时期与投放市场后消费者保护力度的一致性，防止上市后出现保护力度大幅降低，则需要事中持续监管，防止监管沙盒成为互联网金融机构的“风险背书”。消费者保护作为监管沙盒的准入要求，测试企业必须拥有完善的消费者保护机制，但囿于参与测试的消费者数量有限，而依托于互联网的金融科技企业的用户群体庞大，很可能出现进入市场后消费者保护力度弱化或者能力不足的情况。目前，传统的消费者保护机制更多的是依赖刚性兑付和担保机制，而监管主体去刚性兑付和市场主体不断创造新的刚性兑付和担保方式的恶性循环，保护消费者成本实际上属于外生变量，如何充分解决由此带来的监管成本外生化，有效的依托市场和金融科技企业自身使得相应的监管成本内生化，将是未来监管体制需要着重考虑的方面。
　　五、结语
　　监管沙盒作为一种全新的监管模式，其实践效果并没有得到完全意义上的检验，它更多的是以一种概念出现，针对我国实际情况，最大的困难在于缺乏完整的流程实验可供参照，即缺乏从申请到成功投放市场的案例，需要我国不断摸索和实践。尽管我国已经开始沙盒监管的实践，但有必要区分金融试点与监管沙盒之间的区别，避免错误理解监管沙盒的内涵，回归传统“先发展、后监管;不出事、不监管”的监管思路，而是建立适合我国国情的容错监管体制。我国国情复杂，各地金融监管情况参差不齐，更具有复杂性、多样化、不平衡性，且地方保护主义突出，如何确保依托于互联网的金融科技企业能够适应复杂国情，更主要的是避免金融科技带来的系统性风险，避免风险的传染和扩大，监管沙盒不仅是鼓励金融科技企业的发展，更需要防范金融科技带来风险的扩大和传染，我国未来的监管模式必然朝着动态化、仿真化、实时化推进，最终达到创新与风险的动态平衡，促使金融科技成为我国经济发展的新引擎。 　　（责任编辑：夏凡）
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