新政府会计标准体系下事业单位预算管理研究

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　　摘 要 随着权责发生制的引入，政府部门会计标准体系发生了翻天覆地的变化，政府会计思维由原来的“单轨”运行转变为“双轨”运行，而事业单位预算管理必然随着会计体系的变革有所调整。本文阐述新政府会计标准体系下部门预算管理的概念和研究意义，认为目前事业单位存在的问题有重要性认识不到位、预算管理机制不完善、财务人员素质不高、信息系统落后等，并针对问题找出解决措施，以期改善新时期事业单位预算管理工作，提高财政性资金使用效率和效益。
　　关键词 预算管理 新政府会计制度 事业单位
　　一、前言
　　党的十八届三中全会首次提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，为我国新政府会计标准体系的建立指明了方向。而新政府会计制度的正式实施标志着具有中国特色的政府会计标准体系基本建立。政府会计核算与预算管理历来是不可分割的。部门预算管理一直是我国财政支出管理的重要手段，同时也是事业单位发展的根基和保障。此次政府会计的重大变革必将影响到部门预算的发展方向。例如，新的《预算法》已明确提出“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性” 。虽然《预算法》仅对政府财政部门作编报要求，但研究新会计标准体系下事业单位部门预算管理相关内容符合新政府会计实施初期国家财税体制改革的要求，十分迫切而有意义。
　　二、新政府会计标准体系下部门预算管理的界定
　　图1  新政府会计标准体系下部门预算管理模式
　　目前，部门预算管理模式主线为“预算编制-预算执行-预算调整-决算”，但随着新政府会计标准体系的实施，部门预算管理势必也将带着“双轨”运行的影子。新政府会计标准体系包括政府会计基本准则、政府会计具体准则及应用指南（第1-9号）、政府会计制度及部分行业补充规定。按照新政府会计标准体系的规定，一个经济事项发生将依据两个核算基础同时记录，而两者差异主要为记录的时间。部门预算管理作为综合财政计划管理，是对财政性资金支付的经济事项权限管理，不能单纯包括“预算会计”所呈现的预算执行情况，预算支出所形成的诸如隐形债务问题、资产准确计量问题、政府运行成本问题等“财务会计”所反映的问题对于财政性资金的使用效率和效益有重大影响，势必也将成为部门预算管理的重要组成部分。新政府会计标准体系下部门预算管理模式如图1所示。
　　三、事业单位预算管理存在的问题
　　（一）重要性认识不到位
　　部分事业单位领导和财务人员没有认识到预算管理的重要性，认为只要上级单位批准了一系列表格就算完成任务了。主要体现在：
　　1.财务部门独揽预算管理职责。大多数事业单位由财务部门承担预算管理职能。财务部门由于长期与数字打交道，缺乏对单位整体业务情况的了解，只能闭门造车编预算。虽然有些单位成立了相关预算管理委员會，但多为走形式、走过场，对具体的预算管理产生到实质性影响。
　　2.预算支出没有绩效意识。部分事业单位为了提高预算执行率，讲求花钱效率，不讲求花钱效益，年底突击花钱情况普遍。虽然财政部已于2018年出台全面实施绩效管理的意见，但大多数事业单位对预算绩效管理的理解不够透彻，绩效目标制定粗放含糊，支出没有绩效意识，预算绩效管理并未落到实处。
　　3.预算调整随意性较大。部分事业单位忽视预算调整程序，单位权限内的预算调整随意性较大。有些单位想花钱时，写了预算调整申请就能花;有些单位先花钱再凑预算或先花钱再调整预算，程序倒置。甚至有时出现同一笔资金，反复调整资金支出方向的情况，预算管理很不严肃，约束性大大削弱。
　　（二）预算管理机制不完善
　　目前，有些单位虽然已严格执行新政府会计制度，但很多与预算管理相关的管理机制没有跟上或原本设置不科学，执行中不顺畅。主要包括：
　　1.相关制度修订未完成。政府会计改革后，有些相关制度并未修订。例如，《事业单位财务规则》未修订，导致决算仍保留了“事业基金”等与政府会计制度相冲突的概念。诸如此类，由于新旧重叠的执行依据存在，财务人员较难把握预算管理工作内容，实施起来也有些混乱。
　　2.机制之间衔接度不高。虽然近几年预决算围绕部门预算管理及相关政策制度改革的新情况、新要求做了部分修订，但由于预算、决算、政府财务报告等分属不同的管理部门，软件也并非同一厂商，几套报表自成体系，衔接度不高。同时，用款计划对于预算执行的指导约束性不强，常出现按计划请款却迟迟不用款的情况。
　　3.跨“类级”调整难实现。自《政府预算支出经济分类科目》实施后，涉及“类级”调整的需报财政部批准，但实际中“资本性支出”调整较难实现。由于资产从招标至完成采购需要大量时间，政采价格又常出现浮动，导致结算时间常晚于规定的预算调整截止期限（8月左右），出现了跨“类级”调整较难获批，因而不能完成预算的情况。
　　（三）财务人员素质不高
　　事业单位之前的财务核算以收付实现制为主，账目设置简单，会计工作容易上手，财务人员素质普遍不高，出现了以下问题：
　　1.预算编制内容不准确。有些财务人员未分解下放预算或未进行充分的可行性调研，导致预算内容与实际业务严重脱节。例如，单位存在结转资金，仍不断申请当年财政预算，造成存量资金越滚越大;或是资产预算编制不实，导致后期为了执行预算而采购闲置资产或无预算采购急需资产等情况。财务人员依赖预算调整流程来解决编制阶段的“失误”，编制内容不准确也就成了惯性“失误”。
　　2.缺乏财务数据信息挖掘，财务分析不到位。各单位每年都按规定辛苦编报决算数据，但财务人员在挖掘、分析、运用决算数据方面做得不够好，报告数据利用率较低。多数单位仅满足于模板化的分析报告，分析时不针对单位特点、不关注政策变化。例如，在政府财务报告出台后，未能利用报告数据挖掘资产存量、坏账情况、债务规模等方面的变化情况。 　　3.不注重专业能力的提升。许多财务人员只懂自己岗位的机械化分录，从不思考预算管理整体脉络体系，对预算管理的新政策、新要求理解不透彻。政府会计改革后，各事业单位涌现的离职潮和招聘潮暴露了目前事业单位财务人员专业能力不足。许多财务人员无法适应财税体制改革要求，也不注重继续教育，预算管理工作马虎了事。
　　（四）信息系统落后
　　部分事业单位认为预算管理系统开发成本太高，不愿花钱投入，导致预算管理效率低、效果差等问题。主要体现在：
　　1.预算执行控制不到位。部分事业单位虽编制了切合实际的预算，但执行过程中缺乏有效的预算管理系统，仅靠人工控制预算执行，导致经常性的超预算支出或执行率较低的情况，预算执行未得到有效控制。
　　2.统计工作负担较大。随着上级部门绩效监控、预算执行率上报等年中统计工作频率增加，各事业单位对预算执行实时数据的要求越来越高。如果没有专门的预算管理系统，每一次统计都是一次账务取数、整理的复杂过程，财务人员负担较大。
　　3.预算数据质量不高。随着近两年中央财政改革力度的加大及会计制度改革的影响，预算常常与年底结账、决算布置等工作重叠。留给基层单位从下达通知到上报预算的时间常常只有两三天。单靠人工处理预算管理工作难以保证数据输出的准确性、及时性、真实性。没有信息系统的支持，又受限于有限的时间仓促编报，预算数据质量大打折扣。
　　四、加强事业单位预算管理的措施
　　（一）明确职责划分，提高思想认识
　　政府会计制度改革后，预算管理工作贯穿全年，覆盖到事业单位的各个部门。虽然财务部门仍然是主导部门，但具体内容离不开单位各个部门的有效配合。例如，预算绩效目标的设定、预算绩效执行监控、预算执行率的控制、资产折旧的计提等等。各单位应根据本单位实际情况将预算管理工作责任框架铺开，切不可财务部门一手包揽全部任务。事业单位各部门尤其是“一把手”应及时了解预算管理改革方向及涉及范畴，高度重视预算管理工作，认真设定绩效目标，增强支出绩效意识，规范预算执行及调整程序，强化预算约束。
　　（二）完善配套制度，规范管理机制
　　政府会计制度改革后，会计核算基础、核算方式、会计要素等都发生了巨大变化。完善预算管理配套制度，构建改革后的预算管理框架十分必要。第一，尽快修订并调整与新会计制度相冲突的事项，如《事业单位财务规则》、决算填报等等。第二，补充完善原有的管理机制，如加强国库用款计划与预算支出的关联度监督，在“类级”调整上适当放宽因政府采购价格浮动造成的调整事项等等。第三，将零散的预算管理制度整合形成预算管理框架。预算管理框架不仅应涵盖预算会计当年事项，还应充分考虑预算支出所形成资产的后续管理、跨年度项目分期支付形成的假结余等情况，形成一套完整的预算管理体系，指导基层财务人员高质高效完成预算管理工作。
　　（三）加强业务学习，选拔专业人才
　　专业人员的素质高低直接影响预算管理工作的效果。此次政府会计的重大改革，从核算基础上改变了以前做账的思维，推翻以前的财务体系重新设置，倒逼财务人员通过在线课堂、面授、自学等方式加强业务知识的学习，预算管理业务学习氛围有所增强。单位在学习内容时可以注重偏向预算管理制度、预算管理软件操作、Excel等数据处理工具等方面，有效提高专业人员预算管理工作所需素养和技能。同时，事业单位应鼓励财务部门选拔专业人才和精英骨干，带头做好预算管理工作，结合新政府会计制度和单位管理工作的实际情况对本单位的预算管理工作流程进行调整更新，营造良好的整体学习氛围，切实提高预算管理工作质量。
　　（四）升级信息系统，提高工作效率
　　政府会计改革后，会计核算“双轨制”运行，迫使每家单位都必须重新考虑财务信息系统的设置。建议单位加大预算相关信息系统的投入，从3个方面升级系统。第一，优化账务系统科目设置。中央级事业单位大多数财务信息系统设置简单，仅满足日常收支核算功能，科目设置二维平面化比较普遍。建议将预算年度信息、收支功能分类科目信息、支出经济分类信息纳入辅助核算中，提高预算管理取数的效率。第二，增加预算执行控制。建议将预算执行中的申请、审批、调整等流程嵌入信息系统中，通过信息化管理手段，强化预算执行控制，加大预算管控力度。第三，有条件的单位建议新增资产管理、绩效管理、合同管理等内容，进一步加大预算管理信息系统建设力度。
　　五、结语
　　新政府会计标准体系下，事业单位预算管理带着“双轨”运行的影子，形成了新的预算管理框架。针对当前问题，我们应该明确职责划、提高思想认识，完善配套制度、规范管理机制，加强业务学习、选拔专业人才，升级信息系统、提高工作效率等措施，改善新时期事业单位部门预算管理，提高财政性资金使用效率和效益。
　　（作者單位为商务部国际贸易经济合作研究院）
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