预算绩效管理对国库工作的影响研究
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摘 要：“用钱必问效，无效必问责”的绩效理念贯穿于财政活动全过程。本文首先全面阐述了预算绩效管理的概念，分析了我国预算绩效管理实践中存在的问题;其次总结了国外预算绩效管理的经验，研究分析当前我国国库工作与预算绩效管理的关系、全面实施预算绩效管理的方法、以及全面实施预算绩效管理下国库工作的改进路径等问题，讨论了全面实施预算绩效管理对国库工作的影响及相应的政策建议。
关键词：预算;绩效管理;国库
DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.08.010
中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2020）08-0082-06
党的十九大报告中指出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年《政府工作报告》中提出要“全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全”。预算绩效管理成为政府和财政改革的一项重要内容，旨在改变财政管理上一直存在的“重投入、轻管理、重支出、轻绩效”的问题。国库作为财政预算执行的事中监督和业务办理部门，在全面提高预算绩效管理水平的要求下，相关职责也将随之改变。
一、预算绩效管理的基本概念
绩效是效率概念的延伸，指政府获得的有效公共服务与公共支出之比（政府绩效=有效公共服务/公共支出）。“有钱必问效、无效必问责”是政府财政活动的绩效管理理念，意为如何以省钱并快速的方式做好有效之事。
决定绩效的首要因素是有效的公共服务，即“办实事”，指各职能部门为服务对象提供认可的服务。另一因素为财政拨款，即“预算”，绩效实际是对拨款而言的，没有拨款就无所谓绩效，在同等条件下，拨款越少，绩效越高。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是政府为提高公共资金绩效，以产出和支出结果为导向的预算管理模式。重在强化政府预算和为民服务的理念，突出强调预算支出的责任和效率，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。
二、我国预算绩效管理实践中存在的问题
（一）预算规模失控，财政支出膨胀及地方财政赤字严重
我国自2000年开始实施部门预算，采用“基本支出预算+项目预算”的模式，属于“办事预算”，比起“基数法预算”是重要的改革和进步，但这种预算模式容易造成预算膨胀。2003年以来，从中央到地方陆续开展了项目评价，评价的资金规模越来越大，预算膨胀问题越来越突出。据统计，2000—2019年，我国GDP由10.03万亿元增至99.09万亿元，增加了9.88倍，而同期一般公共预算支出（尚不含基金及其他专项支出）由1.59万亿元增至23.89万亿元，增加了15.03倍，一般公共预算支出占GDP比重由15.8%增至24.1%。
（二）绩效评价失真，项目评价存在“三不现象”
项目预算指以服务项目为对象，按分配于各项目上的总成本编制的预算。项目预算应符合三个基本条件：一是有独立的而不是依赖于其他项目上的目标和实施计划;二是有独立的预算;三是专职的实施人。从我国部门项目预算的实际实施情况来看，存在预算项目立项过多而评不完、项目性质分类不清评不了、评价结果不能反映项目绩效等“三不现象”。如2016年我国中央预算项目达10万多个，另外还有70多个转移支付专项，而同年美国联邦政府预算项目总数为1529个，法国预算项目为133个。在项目性质划分上存在管理混杂的问题，不能按照战略、政策、计划、行动进行准确划分和管理，各地政府采取选择性评价，导致评价结果失真。
三、国外预算绩效管理的经验
（一）引入預算绩效管理方法，使财政收支与政府的战略目标保持一致
奥地利通过建立预算绩效管理系统，将政府年度预算计划与国家战略及欧盟发展战略相协调，要求预算章节的结果目标与国际战略（如欧盟2020发展战略）、联邦政府的计划和部门战略（如研究、技术和创新战略）保持一致。在年度预算中，详细描述了每个成果目标。直属部委必须说明为什么选择某个目标，并对目标与总体策略之间的联系进行描述。
美国通过政府及公共机构管理结构、目标管理和组织结构的改革，制定跨部门优先级目标，达到协调各部门机构间预算计划的目的。美国政府通过2010年修订的《政府绩效和成果现代化法案》，要求管理和预算办公室与各政府部门机构进行协调，以制定跨部门优先级目标。
（二）通过立法和修订法律，建立和完善预算绩效管理体系，实现预算目标与政府绩效、社会责任的充分协调
新西兰通过修订法律来明确政府各部门职责、完善预算绩效管理框架。新西兰的绩效预算总体框架由两项主要法案规定：一是《公共财政法》，其中规定了如何授权资金以及相关的绩效报告要求;二是《国家部门法》，其中规定了行政长官（政府各部门负责人）的职责。荷兰通过预算绩效责任制、透明化改革完善预算绩效评估体系，为未来预算编制提供有效指引。2013年以来，荷兰政府在预算法律中引入了“责任预算”改革，其目标是解决在政策成果方面对预算绩效的问责制度不明确的问题，使议会能够更详细地监督支出。澳大利亚通过制定《公共治理绩效和责任法案》，合并且完善了先前的所有财政管理法律，并将预算绩效管理概念引入了公共管理部门的立法中。建立跨州的绩效框架，使各州政府预算目标与联邦政府预算绩效框架相协调，要求各州政府及非盈利机构、公共公司均达到较高的治理、绩效和问责制标准。
（三）分类处理各种性质政府支出与绩效之间的复杂关系，监督部门及时发挥作用
荷兰提供了一个分析框架进行项目分类，要求各部委确定其对政策成果的控制程度并区分了四个不同的参与级别，通过分析项目的不同类型及规模来判断政府未来在这些项目上的财政支出规模及方式。美国政府和机构采取分权和灵活预算绩效的方式来制定财政预算计划，各政府部门和机构在很大程度上可以自由确定整体绩效框架内的绩效指标。在美国《政府绩效和成果现代化法案》中，要求每个机构制定战略计划并确定与联邦优先目标相关的机构优先目标;管理和预算办公室发挥监督作用，对行政部门采取后续监督，并在绩效不佳的情况下进行干预。 （四）预算绩效补充了旨在改善绩效导向的其他方法，包括计划评估和支出审查
智利通过用绩效管理的手段，为预算编制过程提供信息支持。为便于对结果进行监测和评估，要说明每个程序，要解决的公共问题，要考虑的人群，要遵循的策略，以及提供的商品或公共服务的预期结果。加拿大通过绩效管理方法改变其事后监管体系，遵循定期评估所有支出计划的原则。加拿大财政委员会还有权独立于各部委开展评估，要求各部门不仅公开其评估结果，还要公开其不评估其他计划的理由。
四、全面实施预算绩效管理对国库工作的影响
（一）当前我国国库工作与预算绩效管理的关系
国库是财政预算资金的收纳、划分、留解、退付和库款支拨等具体业务的受理部门，同时拥有对预算资金使用的监督权。国库依据每年年初财政部门提供的经人代会审定的预算计划，事前通过柜面监督库款的各项划出是否在预算范围内;事中通过核算系统控制，杜绝了库款超支情况的出现;事后通过系统数据统计功能，整体把握财政预算的执行情况。可见，当前国库部门对财政预算资金的监管职能，仅停留在将预算资金的支出控制在预算范围内的层面上，对预算资金的立项、使用效率，以及绩效评价均未能涉及。除了正常的经人代会审定的年初预算之外，还存在着大量的预算追加，使得国库部门事前不能准确把握财政预算资金的绩效目标，事中也无法据此开展绩效监控。
（二）全面实施预算绩效管理的方法
全面实施预算绩效管理是国务院根据中共十九大“全面实施绩效管理”要求，结合财政部绩效管理的能力提出的。“全面”的含义有两方面：一是凡是使用财政资金的部门和项目，都应当纳入预算绩效管理;二是凡是公共部门，包括政府部门、党委部门和社群部门、国企和其他接收财政资助的组织，都应当纳入预算绩效管理。以此为前提，针对当前预算绩效管理存在的问题，结合绩效评价的基本管理模式，全面实施预算绩效管理应包括以下几点内容：一是削减预算项目，严格按照独立目标、独立预算、独立组织三个标准审查项目，撤掉不符合条件的项目;二是建立科学的分类管理机制，建立基本支出预算、业务费项目预算、发展性项目预算三种类型，前两类属于部门内部基本职能保障支出，项目评价由部门完成即可，财政重点评价发展性项目的预算绩效;三是建立科学的评价指标体系，分别建立前期、中期、后期评价指标体系，分别对项目进行淘汰评价、可持续评价、结果评价。
（三）全面实施预算绩效管理下国库工作的改进路径
国库参与预算的执行，全面实施预算绩效管理，对国库工作如何进一步发挥监管职能带来了新的挑战。一是为更好地监督预算的执行情况，国库需掌握预算项目的立项情况。即财政部门需向国库提供含有人员工资、公务费在内的基本支出预算，含有会议、购置、修缮等基本业务费用和专业业务费用在内的业务费项目预算，以及含有事业性、政策性、工程性、综合性项目在内的发展性项目预算审核通过后的立项情况。因为对各预算单位预算资金的拨付多通过国库集中支付方式，国库的柜面监督存在难度，可增加系统的数据统计功能，将财政部门传递至国库使用端的各预算单位的资金拨付申请，按部门、按科目用途进行汇总，便于国库掌握各单位预算执行进度，监督预算资金使用的安全性。二是参与对已立项的预算项目绩效进行中期和后期评价，进而对国库资金的使用效率进行评价。全面实施预算绩效管理要求对预算项目的全过程进行绩效评价，国库根据前期已掌握的预算项目的立项情况，可参与对其中后期的绩效评价。在预算项目评价的指标中，中期可按阶段为财政拨款的到位率进行打分，后期可对预算项目资金的完成率进行打分。根据财政对预算项目的最终评价，计算可持续项目和不可持续项目分别占总预算的比重、项目进度达标率与阶段拨款的比重、已完成的拨款投资额与预算总投资额的比重、预算项目资金占实际总支出的比重、合格或质量优良的项目数量占总预算立项数的比重、出现审计问题的支出占总支出的比重、财政支出占收入的比重等指标，并对其分配一定的权重，以此构建国库资金使用效率的评价体系。三是重点监测中期淘汰项目较多的部门预算及库款余额偏低的财政预算执行情况。对在各部门和财政对预算项目的中期绩效评价中淘汰的不可再持续拨款的项目给予关注，对发生淘汰项目较多的预算单位和所隶属的财政进行重点监测，对其剩余预算资金的使用的合法合规性进行重点监督。2020年以来，频现因库款余额不足而导致财政支付困难的问题，库存余额偏低的财政预算收支应持续重点关注，对预算进度的合理化安排進行评价，谨防收不抵支的情况发生。
五、政策建议
（一）建立健全全面实施预算绩效管理的制度
制度建设是全面实施预算绩效管理的根基，从当前预算绩效管理的制度建设情况看，还存在定位偏低、体系不健全、重点不突出等问题，影响了预算绩效管理的长远发展。集中表现在整体制度缺少规划性、系统性，具体办法缺乏操作性、指导性，建议建立健全相关管理制度，使预算绩效管理的实施做到有章可循。
（二）扩大宣传范围，将全面实施预算绩效管理的理念植入各级财政
目前大多数省市财政预算绩效管理的普及相对较低，中央和地方的进展也不平衡，市、县级层面更为落后。应加强宣传力度，增进各级财政和预算单位以及国库部门对全面实施预算绩效管理的认识和研究。
（三）将国库管理纳入全面预算绩效管理体系内
全面预算绩效管理体系涵盖事前、事中、事后，并分别涉及相对应的系列评价指标，国库管理也应纳入其中，依靠国库集中收付数据重点把握财政预算支出，应进一步丰富国库数据库，从事中和事后关口测评财政资金效率。在制度设计中，也应进一步明确国库部门在预算绩效管理中的职责。
（四）培养构建专业人才队伍，研发相关信息系统
目前预算绩效管理基础工作相对滞后，应着力加强机构人才队伍建设，构建专业的预算绩效管理指标体系。此外，还应促进绩效管理相关信息系统的研发工作，利用大数据功能，使预算项目的设立与划分更科学规范。
（五）完善各级政府及国库联动机制，做好事前事中事后监管
加强财政收支预算绩效标准合理性和透明度，确保能够准确真实反映政府项目情况，通过各级政府、人大、国库、审计等多部门联动，在立法、监管、资金运行等方面形成一套完善的多部门协同监管机制，有效促进预算绩效数据和标准透明化、准确化，便于指导政府下一步项目预算和资金管理。完善预算绩效反馈机制，通过财税关库银联动，国库及时准确向政府及财政机关反馈预算资金使用情况，并结合各级政府项目完成情况，进一步完善预算绩效标准框架，并对未来财政预算制定提供有效建议。
（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
[1]丁丽芸.我国财政预算绩效管理中存在的问题与策略[J].财经界（学术版），2017（14）：13-14.
[2]王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.
[3]全国预算与会计研究会课题组.财政预算绩效管理研究[J].中国财政，2013（5）：40-43.
收稿日期：2020-07-08
作者简介：王守亮（1973-），男，山东淄博人，现供职于中国人民银行淄博市中心支行。
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