两岸经贸合作发展的新高度:海峡两岸经济合作框架协议(ECFA)

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摘要：本文回顾了改革开放以来海峡两岸经贸合作的发展历程及其主要特点，在此基础上分析了海峡两岸经济合作框架协议(EcFA)签署的时代背景及其主要内容，提出了后EcFA时代两岸开展经贸合作的工作重点，为推进协议的顺利实施提供了有益的政策建议。
　　关键词：海峡两岸经济合作框架协议；海峡两岸经贸合作；后EcFA时代
　　中图分类号：D618　文献标识码：A　文章编号；1004-0544(2011)03-0133-04
　　
　　一、改革开放以来海峡两岸经贸合作的发展及其主要特点
　　
　　改革开放以来，海峡两岸经贸往来从无到有，合作规模逐年扩大，合作的广度与深度不断拓展。目前，大陆已成为台湾最大的贸易伙伴、出口市场和贸易顺差来源地。仅2010年1-5月，两岸贸易规模就已达到571.3亿美元，其中，大陆对台出口111.5亿美元，大陆自台进口459.8亿美元。截止2010年5月底，大陆累积批准台资项目81122个，实际利用台商投资额504.6亿美元。改革开放以来，两岸经贸合作的发展呈现出两大特点。
　　
　　(一)　贸易合作从“间接”逐渐转向“直接”，贸易规模逐渐扩大，贸易顺差不断增加
　　在贸易方式上，海峡两岸的贸易合作方式从20世纪80年代初期的转口贸易，到90年代的转运贸易，再经历20世纪末期的过境贸易以及本世纪初期的“准直接”贸易，总体上呈现出从间接逐渐向直接转化的发展趋势。随着海峡两岸先后加入WTO和两岸“三通”的初步实现，特别是海峡两岸经济合作框架协议(ECFA)的顺利签署，两岸直接与全面贸易已成为一种现实的可能。
　　在贸易规模上，海峡两岸的贸易规模也呈现出不断扩大的态势，如表1所示，1978年台湾对大陆出口为零。经香港转口的自大陆进口额也仅为0.5亿美元。到2009年，两岸贸易总额已扩增至1062.3亿美元。其中，大陆对台出口205.1亿美元，大陆自台进口857.2亿美元。由于台湾对大l陆出口与自大陆进口贸易的长期不平衡发展，台湾持续享有顺差。1980年至2009年间，其顺差从1.59亿美元增加到652.1亿美元，29年间迅猛扩张了410倍。顺差总额累计达到6189.7亿美元。
　　
　　说明：1992年以前数据来源于香港海关统计.1992年以后数据来源于大陆海关统计。
　　数据来源：中华人民共和国商务部台港澳司网站(http：//tga.mofcom.gov.cn)。
　　
　　(二)　投资合作从“单向”发展为“双向”，投资程度逐步加深，投资规模呈现周期性增长态势
　　在投资合作的方向上，由于台湾对大陆资本的进入设置了一系列限制性条件，三十年来主要呈现出“单向”的发展态势。从20世纪80年代以纺织业为代表的劳动密集型产业转移为主的“台湾接单、大陆生产、香港转口、海外销售”模式起步，到1992年邓小平南巡讲话，大陆确立社会主义市场经济体制目标为契机，逐步发展起来的以制造业为代表的大型传统产业为主的“大陆生产、大陆销售”模式，再到1997年香港回归、亚洲金融危机爆发。随着大陆经济体制的一系列改革，两岸投资合作逐步过渡到以出口导向型高科技产业为代表的“大陆接单、大陆销售”模式。21世纪初，海峡两岸利用加入世界贸易组织(WTO)的有利机遇，两岸投资合作发展为以大型台资企业为平台的，涉及包括制造业，服务业在内的多层次，多领域的全面发展模式。2009年6月，以台湾方面逐步开放大陆企业向台湾投资为标志，两岸投资合作从“单向”转向“双向”。迄今，已有十几家企业在台设立公司，迈出了大陆企业赴台投资的第一步。于此同时，2008年12月5日,海峡两岸“三通”正式启动，尤其是空中直航实现客货机包机常态化，更有利于促进台资企业在两岸的重新布局，增加岛内母公司与大陆投资企业的整合。而大陆一系列为应对金融危机实施的扩大内需、调整经济结构的重大举措，也有力的推动两岸投资合作进入新的发展阶段。
　　在投资合作规模上，两岸间的投资合作也呈现出周期性增长态势，如表2所示，1989年两岸间投资合作项目仅有539个。实际使用台资金额不到1.6亿美元。到1993年，两岸投资合作项目已达创纪录的10948个，短短4年增长了20余倍；2002年，实际使用台资金额已达39.7亿美元，13年间增长了近25倍。而在国际金融危机影响依旧持续的2009年，台商投资大陆项目数仍达到2555个，实际使用台资金额18.8亿美元，尽管在投资总金额和合作项目数量上，相比1990年代中期有所减少，但两岸投资合作仍保持着年均20亿美元左右的规模。
　　
　　二、ECFA：两岸经贸合作发展的新高度
　　
　　　(一)　海峡两岸经济合作框架协议产生的背景
　　台湾作为出口导向型经济体，出口占整个地区生产总值的70％以上，外贸是推动台湾经济发展的巨大动力。大陆作为台湾最大的贸易伙伴和对外投资地区，台湾近40％的出口商品和70％的对外投资在大陆。尽管2001年两岸先后加入WTO。但由于政治因素的影响，迄今仍没有确立明确的争端解决机制和经贸协商制度，这已成为阻碍两岸经贸合作进一步发展的巨大障碍。
　　近年来，海峡两岸的政治、经济形势也发生了很大的变化：一方面从马英九上任后，不仅恢复了海协会同海基会的制度化协商，在两岸两会框架下签署了九项协议，同时也完成了两岸间的“三通”直航。两岸已逐渐建立起互信合作的基础。现在讨论两岸经贸关系的正常化恰逢其时。另一方面。虽然台湾地区已经以“台澎金马关税贸易区”的名义加入WTO，但是由于政治方面的原因，现在台湾只同巴拿马等五个国家签订了自由贸易协议(FTA)，而这几个国家只占台对外贸易总额的O.2％，在台湾周边国家和地区签订FTA之后,对台湾贸易将产生负面冲击。加之全球经济区域化的盛行，进一步调整了原有的国际贸易秩序以及各国(地区)的经济版图。特别是近年在亚洲地区成立的各种区域整合架构。如东盟与中国、东盟与日本、东盟与韩国三个“10+l”自由贸易协议，更使台湾面临被边缘化的威胁。作为台湾最主要的出口地区。海峡两岸签订经贸合作协议有助于台湾降低该种威胁，有助于台湾更好的融入全球经贸体系，并进而吸引跨国公司以台湾作为进入东亚的经贸投资平台。
　　
　　基于以上的考虑，海峡两岸经济合作框架协议的论证和谈判工作成为当前两岸开展经贸合作的一项开拓性工作。
　　大陆海协会会长陈云林同台湾海基会董事长江丙坤于2009年12月22日第四次“陈江会”时。除了正式签署《海峡两岸渔船船员劳务合作协议》等三项新协议并同意将两岸知识产权保护列为第五次会谈商谈议题，继续共同推动两岸文化教育交流合作之外，也同意将商签两岸经济合作框架协议列为下次会谈的重点推动议题，将尽快安排两会框架下的专家级商谈。
　　2010年1月26日，两岸“两会”在北京就经济合作框架协议举行了第一次专家工作商谈，双方就签署 ECFA的必要性及其意义，ECFA的正式名称、基本结构、商谈机制以及程序等问题广泛交换了意见并取得多项共识；2010年3月31日至4月1日，两岸在台湾桃园举行了第二次专家商谈，就框架协议所涉及的货物贸易及服务贸易早期收获计划、协议文本主要内容及未来协商工作安排等深入交换了意见；2010年6月13日。海协会与海基会就《海峡两岸经济合作框架协议》在北京举行了第三次正式磋商，双方就框架协议文本及5个附件深入交换意见，并取得了实质进展。
　　
　　2010年6月23日到6月24日，海协会与海基会在台北举行第五次两会领导人会谈预备性磋商。期间，两会专家就海峡两岸经济合作框架协议的文本及其5个附件进行了商谈，就相关业务议题达成一致。至此。海峡两岸经济合作框架协议的业务磋商工作已全部完成。
　　2010年6月29日。海协会与海基会领导人在重庆正式签署了《海峡两岸经济合作框架协议》。框架协议的顺利签署，开创两岸经济大交流、大合作、大发展的新格局，标志着两岸经济关系进入了制度化合作的新的发展阶段，为两岸携手参与新一轮国际竞争提供了强有力的支撑，为两岸经济关系逐步实现正常化，并向未来更加自由化的方向发展提供了制度保障。
　　
　　(二)　海峡两岸经济合作框架协议的主要内容
　　《海峡两岸经济合作框架协议》包括序言和协议正文五章16条及五个附件。其中协议正文五章分别是：总则、贸易与投资、经济合作、早期收获、其他；16条依次为：目标、合作措施、货物贸易、服务贸易、投资、经济合作、货物贸易早期收获、服务贸易早期收获、例外、争端解决、机构安排、文书格式、附件及后续协议、修正、生效、终止；五个附件依次为：货物贸易早期收获产品清单及降税安排、适用于货物贸易早期收获产品的临时原产地规则、适用于货物贸易早期收获产品的双方保障措施、服务贸易早期收获部门及开放措施、适用于服务贸易早期收获部门及开放措施的服务提供者定义。
　　落实到协议的具体内容上，在货物贸易早期收获方面，大陆将对539项原产于台湾的产品实施降税，2009年大陆自台进口上述产品金额为138.3亿美元，占当年大陆自台进口总额的16.1％，涉及农产品、化工、机械、电子产品、汽车零部件、纺织、轻工、冶金、仪器仪表以及医疗等十类产品。台湾方面则对267项原产于大陆的产品实施降税，2009年台湾自大陆进口上述产品金额总计28.5亿美元，占当年台湾自大陆进口总额的10.5％。主要包括石化机械、纺织及其他等四类产品。
　　框架协议在附件中对早期收获产品清单以及降税安排也做了明确规定，如表3所示，大陆对于列人早收清单，20C年进口税率超过15％的产品，将在协议实施三年内将关税水平降至0％，而税率在5％到15％的产品，则在两年内可实现零关税。对2009年进口税率在5％(含5％)以下的产品，将在框架协议实施当年实现零关税。台湾方面也有类似的安排，对2009年进口税率在7.5％以上的产品，通过逐步抵减，在框架协议实施三年内可实现零关税，而进口税率在2.5％到7.5％之间，并被列入早收清单的产品，则会在两年内将进口税率调至0％。税率在2.5％(含2.5％)以下的产品，在框架协议签订当年即可享受零关税优惠。
　　
　　说明:(1)2009年进口税率指大陆2009年对其他所有世界贸易组织成员普遍适用的非临时性进口关税税率：
　　(2)《海峡两岸经济合作框架协议》如在上半年生效，早期收获计划的实施时间为当年的7月1日：如在下半年生效，早期收获计划的实施时间为次年的1月1日；
　　(3)早期收获计划产品的协议税率在该计划实施后不超过2年的时间内最多分3次降为零，第1年开始降税时间为早期收获计划实施时，第2年、第3年的降税时间为当年的1月1日。
　　在早期收获清单所涉及的具体产品上，被列入大陆方面早收清单的539项产品中，2009年进口税率在15％以上的产品有30项，占整个早收清单列入项目总数的5.56％，进口税率在5％以下的产品有72项。占整个早收清单列入项目数的13.36％。进口关税水平在5％到15％之间的产品，构成了大陆方面早收清单的主要部分。共计437项产品，占整个早收清单的81.08％。考虑降税安排。在框架协议签署两年内，大陆方面可以实现早收清单列入项目94.44％的零关税，这对于两岸开展经贸合作将起到十分积极地推动作用。而台湾方面。在列入早收清单的267项产品中。2009年进口税率在7.5％以上的产品有15项，占整个早收清单项目数的5.62％。进口关税水平在2.5％以下的产品有67项。占整个项目数的25.09％。而进口税率在2.5％到7.5％的产品。构成了台湾方面早收清单的主要部分，共计185项产品，占整个早收清单的69.29％。考虑降税安排。在框架协议签署两年内，台湾方面可以实现早收清单所有项目94.38％的零关税。尽管从早收清单列入项目总数和涉及产品类别看，台湾方面要少于大陆，而且以关税减让幅度来衡量。大陆方面也做出了较大的让步。但我们认为：海峡两岸经济合作框架协议的签订，其意义不应局限于协议本身，而应该考虑到两岸开展经贸合作的长远利益，框架协议的签署为两岸经贸合作提供了很好的沟通平台，在该框架下，通过海协会和海基会。两岸在经济合作领域可以开展更多建设性对话，充分利用框架协议可拓展性的特点，进一步深化两岸经贸合作与交流。
　　在服务贸易早期收获方面。大陆方面将对会计、计算机及其相关服务、研究和开发、会议、专业设计、进口电影片配额、医院、民用航空器维修，以及银行、证券、保险等11个服务性行业扩大开放。而台湾方面则对研究与发展、会议、展览、特制品设计、进口电影片配额、经纪商、运动及其他娱乐、航空电脑订位系统以及银行等9个服务行业进一步放开。
　　两岸在非金融服务部门均做出了实质性的开放承诺，但是在金融服务业的开放问题上。台湾方面仅承诺有条件放开大陆银行业的准入限制。允许获得台湾当局许可，并在台湾设立代表处满一年的大陆银行申请设立分行，而对证券期货、保险等行业依然存在进入壁垒。大陆方面在金融服务部门的开放问题上，则表现出较高的让利姿态。开放行业涉及银行、保险和证券业。特别是在进入方式上，台湾金融机构可以比照外资金融机构的准入策略，通过申请QFII：(合格境外机构投资者)，经过整合或战略合并组成的集团(针对台湾保险公司)等方式进入大陆开展金融服务。而在具体开放措施上，对于台湾银行进入中西部和东北部地区设立绿色通道，简化台湾证券从业人员申请大陆从业资质的程序等细节规定。显示了大陆方面对于签订两岸经济合作框架协议所作的努力以及对推动两岸于不久前签署的两岸金融合作协议的决心。我们认为：服务贸易早期收获的部门安排和具体的开放举措体现了大陆让利于台湾的善意。两岸间金融服务业在发展水平、运营模式和监管机制等方面 存在的差异，决定了海峡两岸开展金融合作要从两岸经贸往来的实际出发，循序渐进地开展工作，对大陆银行业准入限制的放宽，能够为今后人民币与新台币的双向可自由兑换提供平台，而放宽台资金融机构进入大陆的门槛，则可以为台资企业赴大陆投资、设厂提供更多便利。
　　
　　三、后ECFA时代的海峡两岸经贸合作：工作重点与政策建议
　　
　　海峡两岸经济合作框架协议的签署对两岸间的经贸合作将产生深远的影响，针对后ECFA时代的两岸经贸合作，我们认为，未来两岸的工作重点应该至少包括以下几个方面。
　　第一，在稳步推进货物贸易早期收获计划的基础上，进一步减让与消除两岸间的关税与非关税壁垒。
　　第二，在逐步实施服务贸易早期收获计划的过程中，进一步拓宽服务贸易的广度与深度，逐步减少和消除服务贸易领域中的限制性措施。
　　第三，深化两岸金融合作机制，进一步放宽大陆企业赴台投资限制。
　　第四，加强两岸经贸往来与人员交流，通过两岸“两会”和根据框架协议设立的“两岸经济合作委员会”进一步完善两岸经贸合作的争端解决机制。
　　海峡两岸经济合作框架协议的签署，必将为两岸经贸关系的进一步发展提供新的动力，但是两岸在早期收获计划的执行与框架协议具体操作层面上，还需要进行相当长时间的沟通与对话。针对未来框架协议推动过程中可能涉及到的问题，我们有如下政策建议。
　　第一，搁置政治争议，着眼长远利益，循序渐进地推进两岸经济合作框架协议的具体实施工作。
　　第二，兼顾双方利益，实现互利共赢，进一步拓展两岸经济合作框架协议的适用范围与操作深度。
　　
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　　责任编辑　王友海
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