我国环境权实现问题探讨

作者:未知

  〔摘要〕 环境权作为一项基本人权,表达了公民在安全、健康和生态良好的环境中生活的正当需求。环境权的实现,以保护公众的生态利益为目标,以促成社会关系的生态变革为过程,以实现人的生态自由为最终价值。根据人权的发展形态和作用机理,环境权的实现需要经历权利的法定化、实有化和内化发展的逻辑过程,这也是生态法治社会规范体系的建构过程,对促进人与自然和谐的法治社会建设具有重要意义。环境权的实现也必然受到现实经济发展条件、社会治理能力和文化价值观念等因素的影响,因此,有必要在制度建设过程中,以环境权为核心,构建合理的权利配置、保障和救济机制,以促成环境权的普遍认同与践行。
  〔关键词〕 环境权,生态利益,生态自由
  〔中图分类号〕D922.6     〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2019)03-0124-06
  一、环境权实现的价值要义
   从静态上看,环境权反映了人与自然关系中,人类应当享有安全和良好环境的主观意愿,从动态上看,环境权也表达了社会公众在环境要素及生态系统使用过程中所产生的利益诉求,而这种诉求与社会关系的演变,以及人的生态自由的实现紧密联系。
   (一)从表层意义讲,环境权的实现是公众生态利益的保护。从本质上看,权利首先是利益的表达,而环境问题也正是当代经济社会发展过程中生态环境的经济利益与生态利益发生冲突的产物。随着环境危机的频繁出现,人类逐渐意识到,对环境要素包括水、空气、土壤以及它们共同构成的生态系统的不合理开发利用和争夺是导致生态环境破坏的重要原因之一;环境要素及其系统除了具有显而易见的能够满足物质生产所需的经济利益外,还为人类提供了可持续发展的生态利益和社会利益;环境要素及其系统对于人类的经济利益、生态利益和社会利益是统一的、不可分割的整体;环境要素及其系统为人类提供的经济利益只不过是其整体价值的一部分,而环境要素的各种利益和价值之间是相互转化的 〔1 〕。
   与其他权利不同的是,环境权所保护的是环境要素及其系统为人类提供的生态利益。生态利益是人类可持续发展的核心需求之一,其表现为环境要素及其生态系统对人类主体非经济利益需求的满足,包括清洁的空气、干净的水流、健康的生态系统等,大致对应生态经济学所定义的“生态服务功能”。这种生态利益区别于环境要素及其系统所产生的经济利益和社会利益,具有不可分割、非排他性和不可转让性,是保障和实现人的生存价值和尊严生活的重要组成部分。环境权的实现要求将环境的生态利益纳入到社会生活的重要性权利之中,并通过制度建设回应和满足人们对于安全、健康和良好生态功能的需求,包括防治污染、生态修复和公平分配环境资源、加强环境可持续发展能力等。
   (二)从深层意义上讲,环境权的实现是社会关系变革的过程。环境污染、资源耗竭、人口膨胀、贫富分化等影响可持续发展的问题,从根源上可以归结为环境-社会系统演化过程中社会关系的失衡问题。人类所有的生产与生活活动,都必须且只能存在于环境要素及其构成的生态系统之中,如果环境状况恶化,势必影响到社会的良性运行与协调发展。而人类自己建构起来的社会组织与制度安排、行为模式与价值思维等,都对环境系统的生命力造成极大的影响,这种影响既可能加剧环境衰退,也可能促进环境要素及其系统的维护和重构。因此,缓解环境问题,遏制环境状况的持续恶化,主动权在人类自身社会关系的调整上。这是关系到能否实现工业文明向生态文明的顺利变迁、能否实现人类社会可持续发展的重要问题。
   环境权正是在这样的背景下得以产生和实现的,表征了人类社会主体之间原有关系的调整和新的互动关系的建构,这一种过程源于人类对于人与自然关系中人的主体性价值和能动性的肯定与诠释。环境权的实现过程包含了人类主动地变革生产技术和社会组织方式、分配方式,从而使人与自然、人与人关系及其相关的观念价值体系发生根本的变化,并促成文明的更替和社会的转型。应该说,环境权作为人权之一,其实现并不是单纯依靠强力,也不是单纯依靠主体的善念和良知,而是需要社会全体成员基于可持续发展目标下对各种社会关系所进行的创造性重构和发展 〔2 〕。
   (三)从终极意义上讲,环境权的实现是人类生态自由的呈现。从人与自然关系的角度看,如果说每一个生命有机体能够在其所处环境中和谐地生存并实现自己的价值和目的,就是达成了自在存在,而自在存在是生命有机体的自由,即生态自由。那么,人类真正的存在自由也应当是在与整个自然世界的和谐统一中获得的,即人類只有与自然整体保持稳定的和谐平衡状态,才能赢得自己的存在和自由,这也是实现人的全面而自由发展的重要组成部分。
   《联合国人类环境宣言》明确“人人都有在良好环境里享有自由、平等和适当生活条件的基本权利”。而2018年联合国大会决议开启谈判进程的《世界环境公约》则重申联合国关于环境权益保护的规定,“所有人都有权生活在一个有利于其健康、幸福、尊严、文化和自我发展的健康生态环境中”。因此,从自由观的角度看,环境权表现为权利主体发挥主观能动性,最终实现人与自然关系中自我发展的根本途径。在人与自然关系中,人类作为环境权主体,具有意志和行为方面的自由,而意志自由则表现为主体依据“人是自然中的人”,即天然地享有健康和发展的环境权,这种权利不需要法律赋予,不需要政府授权;而行为自由则表现为主体依据“生态自由”的目标,实施或不实施一定的行为,从而发挥主观自由 〔3 〕。环境权的实现正是人的自然属性与社会属性有机结合,并为人在自然中的主体自由而作出的努力。
   二、环境权实现的逻辑过程
   以维护人的尊严与健康、实现人与自然可持续发展为基点的环境权,其发展和实现需要经过法定化、实有化和升华发展这样一个由外而内的逻辑过程,在这一过程中,环境权以规范的形式表现出来,包括了制度规范、行为规范和文化规范的建构。    (一)从应然权利到法定权利——制度规范的建立。从应然形态看,环境权是社会主体发挥主观能动性,遵循自然规律和社会规律,促进人与自然和谐、可持续发展的价值理念,这一理念来源于社会主体对于人与自然关系的理性认识和美好愿望。而法定权利属于制度性权利,较之开端于自生秩序演化过程的应然状态的环境权,法定环境权是一个理性建构的过程 〔4 〕。环境权的法定化即是通过法律规范的形式,将环境权所体现的生态利益作出明确规定,把实然和应然的权利连接在一起,把抽象的、概括的环境权转化为具体的、可预期、可实现的由国家强制力保证实现的法定权利。
   环境权的法定化是依法确立公民生态利益之法律诉求的过程,同时也是促进一国生态环境法律规范改革和完善的过程。环境权入法应当成为环境时代衡量政府合法性和法律合理性的重要标尺之一。观察当前世界各国环境权法定化的途径,主要包括环境权入宪、环境权制度建设和环境权司法确认等。一是在宪法中确立环境权作为公民基本权利的法律地位,这是大部分成文法国家特别是发展中国家的做法。环境权入宪对促进国家法制体系的绿色化改革奠定了基础。二是将环境权理念融入传统法制中,建立保护公民环境权的规范体系,包括制定和修订相关的综合性和单行性法律规范、建立实体性和程序性保障制度,特别是在与生态环境相关的法律制度建设中积极推动公民享有安全、健康和良好环境需求和愿望的满足。三是通过司法判决确立环境权及其主要内容,这是判例法国家环境权法定化的主要途径。而其他法系国家也相继确立环境诉讼等司法制度,为公民维护环境权益提供了程序性保障。当然,环境权的法定化是一个相对静态的权利实现过程,主要依靠立法研究和实践,旨在使环境权等新概念新范畴获得法律认可,为环境权的实现提供了正当性基础。
   (二)从法定权利到实有权利——行为规范的实施。实有权利是权利实现的核心过程,是应有权利、法制设计走向社会实践的标志性阶段。如果权利不能转化为实有的权利,则权利无异于一纸空文 〔5 〕。环境权实现的主要困难在于由法定权利向实有权利的转化。实践表明,环境权的社会实践远不及立法者想象的那样乐观。只有当环境权的价值和法律规范转变成为现实生活中政府、社会组织以及个人等社会主体的行为规范,才能达成影响人与自然关系和社会关系的客观效应。因此,环境权的实有化是指公众依法享有法律权利,并通过社会主体的实际行为,承担责任、履行义务,从而使公众实际享有安全、健康和良好环境利益的过程。
   在环境权法定化的基础上,各种社会环境行为规范的建立是环境权实现的重要途径和步骤,在此过程中,政府行為起主导作用,企业行为起主力作用,公众行为起主体作用。对于政府而言,执行环境法律法规,制定环境政策,提高生态决策能力,保障企业和公众的环境权利;企业依法履行社会责任,建立绿色生产经营模式;公众从自身做起,依法履行生态环境行为规范。上述环境权行为规范的形成,不仅是环境法制执法和守法规范化的体现,也是一国环境治理能力提升的重要过程。
   (三)从实有权利到内化发展——文化规范的建构。权利的实现并非只有从理念到行为的外在表现的转变,权利的最终归属应该是权利价值的普及和升华,进而促成行为自觉和社会转型。环境权具有极强的时代特征,同时也具有深刻的文化价值背景,因此环境权的实现还有一个从外在的实有权利向应有权利升华的关键阶段,但升华后的环境权已非当初作为权利实现基点的应然理论和价值判断,此时的环境权则是一种更明确、更坚定、更精准的人权诉求,这充分反映在公众对环境权人文和道德习惯的普遍认同和自觉践行,也就是文化规范。
   环境权的文化规范体现为广泛的非正式制度规范,包括环境习惯、环境秩序和环境人格的塑造等,主要表现在两个方面,一是在人与自然的关系上,人类有权利用自然生态获取生存的基本需求;人类利用自然要素而不可避免造成伤害时,应当将对自然的伤害降到最低,并且在事后要给予相应的补偿。二是在人与人的关系上,每个人都平等地享有环境权,应公平分配资源,尽量减少给自然生态增加额外的负担,保护生态环境是社会公众责无旁贷的义务和责任 〔6 〕。环境权文化规范的形成一方面依靠社会强制力规范的保障,另一方面则更多地依靠教育和每个人对自身与自然关系的深刻感知,从而增强对社会生态文化和秩序的认同。
  三、环境权实现的影响因素
  “权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化发展。” 〔7 〕而环境权作为新型权利,是人类以环境的生态价值为基础,为可持续发展作出的具有前瞻性的权利设定。就影响因素而言,政治制度、经济形态、社会文化、法律体系、道德观念等都会对环境权的实现产生或多或少的影响。这些因素,既可能是促进因素又可能是制约因素,也直接决定了环境权在实现过程中呈现出的多种样态。
   (一)经济发展条件。经济条件的改善不仅使权利容易得以实现,而且带来新生权利的增长。郝铁川教授在文章中总结到,“解决应然权利与实然权利、法定权利与实然权利的冲突,根本依赖于经济的极大发展,而不是法学家的一场启蒙运动和立法者的一番变法。一部人权史告诉我们,每一次权利理论的重大冲突,每一次权利实现质的飞跃,无一不是经济的巨大进步所致” 〔8 〕。经济条件是影响权利实现的一个重要客观因素,如果没有经济基础的保障,即使已经形成的法定权利也只能是对权利主体的画饼充饥。从经济发展的角度看,环境权的实现主要受制于两方面的影响,一是经济发展方式影响环境权实现的效果。粗放式、资源依赖型经济发展模式直接导致了环境危机的出现,在追求“利益最大化”发展模式下,资源和市场主导社会经济发展的主要方向,环境的生态价值长期被忽视。而环境权作为社会权,一定程度上蕴含着对传统经济效益评判标准的抗衡,因此经济发展方式向节约化、精细化的调整也是实现和保障公民环境权的重要条件之一。二是经济发展水平影响环境权的实现程度。按照环境库兹涅茨曲线理论,环境质量与人均收入水平呈现倒U型曲线关系,也就是说生态环境的改善与一国在一定时期内物质水平、资源分布等因素密切关联。这种关联突出表现在政府可能为实现短期经济的快速增长而不顾环境的破坏和资源的浪费;而生态保护和污染治理必然增加社会治理的成本,这需要以经济的高度发展以及财政收入的显著提高为前提。因此,环境权的实现必然涉及一国或区域经济权益与生态权益之间的协调问题。    (二)社会治理方式。社会治理强调管理和控制上的多元性、互动性和动态性,其根本问题在于建立国家权力和公民权利间的均衡配置和良性关系。环境问题的产生和解决都离不开政府和社会公众的共同努力。环境治理并非排除某一次污染,而是要针对污染源形成常态化的治本之策,即确立起法治化的生态保护和治污方式,其实质是完善社会治理体系,保护公民环境权。而环境及其生态系统作为典型的公共共有物,环境权的实现主要受制于社会治理因素的影响。一是政府管理方式影响环境治理效果。政府是环境治理的主体责任人,行使环境管理权力,履行环境管理职责。政府环境管理的权威性和集中性有利于环境问题得到快速而有效的解决。然而政府单一的自上而下的科层制在保证了环境治理目标分解的同时,也往往会导致地方基层政府在多任务、多目标中权衡和选择时,首要考虑的并不是任务本身的重要性和公众环境需求的真实意愿,而是各种任务和目标所带来的收益差,从而极容易引发滥用职权或管理无效。二是社会组织参与程度影响公民环境权的实现程度。民间组织以及公众自治组织作为环境治理的重要社会力量,对促成公民权利与政府权力的良性关系具有重要作用。经过多年发展,各种环境保护组织力量不断壮大,但大部分组织都与政府保持着一种绝对主导的非对称关系。受制于社会组织的自身发展阶段性的影响,社会组织参与环境治理的作用远低于应有水平。因此,提升环境治理的公众参与能力,也是实现公民环境权的重要环节。
   (三)文化价值观念。在社会科学中,几乎所有的理论都隐含着对社会行动者理性或非理性的预设和考察。价值观念属于思想意识层面,是影响人的行为和社会制度创新的内在和深层次的文化因素。上世纪以来,有关人与自然关系以及环境危机根源的探究从对现代技术的反思转向对于社会制度、文化价值观的全面调整。就当前的社会价值导向来看,主要存在三个方面的误区直接影响环境权的实现。一是认为环境的经济价值高于生态价值。物质决定意识,经济基础决定上层建筑,这是马克思主义哲学的基本命题。现实物质条件的不足影响了人们对环境经济价值的绝对性认知,而忽略其生态价值,甚至将环境的经济价值与生态价值对立起来,这直接导致了对环境权认知的偏差。因此,环境问题产生的深层次原因是人类物质需求的无限性与环境要素的有限性之间的矛盾。二是认为单向度的个人主义思维更具有现实合理性。生态利益具有鲜明的公益性和非排他性,环境权是典型的社会权。然而在个人利益过于张扬的时代,个人利益被作为一种绝对的价值而备受推崇,往往缺乏对社会整体和长远发展需要的考虑,特别是在西方国家,公益性权利从未从根本上得到确立。这些因素导致了生态利益的物化,不利于环境权的认可与实现。三是以政府的环境责任涵盖公民责任。政府是环境保护的主要责任人,主要是因为政府受人民委托履行环境管理权力。但社会所有主体的责任意识和实践才是环境权得以实现的根本所在。
   四、构建环境权的实现机制
   從社会结构角度看,环境权的实现也是普及环境主体平等资格和增强环境社会治理能力的双重过程。环境权的实现机制是针对环境问题的“多元制度回应措施”,即明确环境权的实现需要从哪些方面设置制度,制度之间应当如何相互配合。从总体而言,我们需要从配置、保障、救济三个方面构建系统的环境权实现机制,每一项机制的运行都离不开法律、政府和社会的支撑和参与。
   (一)建立环境权的配置机制。环境权强调人类对环境生态利益的享有,任何破坏环境并超过维持健康生态环境的行为都应当予以限制或改变。因此,从传统权利体系的运行看,环境权的实现,在一定意义上说就是对其他自由权利的功能作出一些限制或调整,而这种限制或调整的目标在于确立权利之间的利益边界,使环境权与其他经济社会文化权利能够协调发展。首先,通过科学的环境质量标准体系来划清环境权的利益边界。环境质量标准体系,是用以恒量当时当量环境是否对人体造成伤害或是否有益于可持续发展的评价标准 〔9 〕。通过科学的标准体系,在质或量上严格界定社会各类涉及生态环境的行为(包括经济行为)界限,标明保证“人-自然-社会系统”健康可持续发展的临界点。虽然环境质量标准体系的建立受到科学水平、时代发展的限制,但通过标准的提升,必然能够促成公众环境权的最终实现,为未来发展留存生态潜力。科学的环境质量标准体系为环境保护立法、执法、司法和维权等提供了科学依据。其次,制定社会本位的发展规划,将环境权理念融入社会整体发展规划中,使环境权与其他个人权利、社会权利的保障和谐共存。环境权的实现是保障公众生态利益,为了实现这一目的,必须通过规划来引导和规制人们对自然资源的开发,减少污染排放,治理和改善环境,维护生态平衡,从而使环境质量维持在较好的水平。最后,实现环境公共服务的均等化,这是政府的主要职责,也是公民环境权得到公平配置的重要措施。环境公平是环境权的内在价值,作为一国公民,不论其经济状况、地域范围或身份差别,都应该享有平等获取安全、健康和良好的环境的能力和机会。通过环境公共服务建设均等化,由政府统筹、合理配置公共资源,预防和治理污染,解决公众日益增长的环境需求与落后的环境服务供给之间的矛盾,使城乡之间、区域之间以及群体之间都能够充分地享有环境权。
   (二)完善环境权的保障机制。较之其他权利,环境权作为社会权,其保障离不开政府作为、权力运行和相关权利的行使。因此,环境权的保障机制主要表现在三个方面。首先,完善对政府资源开发和环境管理权力的监督机制。监督权力是权利的主要价值之一,在生态环境保护过程中政府的作用是双向的,政府作为国家代表行使环境管理权力,同时政府管理权力的滥用或误用往往也成为导致环境污染和生态破坏的原因之一。环境权的实现依赖于政府的积极作为,因此以保护公民环境权为核心,建立和完善公众对政府在政策制定、社会整体规划的执行、资源开发过程的监督机制,对于实现环境权具有至关重要的作用。而监督机制的建立一方面需要对原行政监督机制进行合理调适,包括在行政内部监督中纳入环境监督,另一方面依靠制度创新和加强社会外部监督,如民主参与监督、法律监督等。其次,调整政府环境管理机制。政府环境管理的根本宗旨应当是“为了让人民群众喝上干净水、呼吸清洁空气、吃上放心食物,在良好的环境中工作生活”,我国《环境法》也明确了“使经济社会发展与环境保护相协调”的指导原则,因此政府行政决策和执法应考虑适用“环境优先”原则,促进人与自然和谐发展。在具体的环境管理过程中,对内应注重制度创新和机制调整,理顺府际之间、部门之间的职责分工和协同互动关系;对外要重视非政府力量的调动,善于整合各种社会资源,激励企业、社会公益组织等积极参与到环境管理过程中。最后,完善环境民主参与机制。环境参与权是环境权的衍生权利,也是环境权的具体表现形式。从渊源上看,民主作为一种政治理念和社会组织方式,能够有效防止组织权力滥用,减少决策失误。环境问题的复杂性和广泛性决定了环境权的实现不能单靠政府责任,还需要社会组织和公民的共同参与和合作,即“环境保护人人有责”。当前环境信息公开、环境影响评价、环境决策听证等制度的相继建立,为公众民主参与环境事务打开了通道。   (三)建立环境权的救济机制。环境权作为社会权,必须建立广泛而多样的救济机制。一是行政救济。其包括行政司法救济和行政补償两个方面。行政司法救济是指由具有一定法律知识、掌握相关环境知识和技能以及行政管理经验的人员组成专门机构,不同程度地参照司法程序,处理环境污染和生态保护的行政事务和纠纷。环境行政司法这种特定的权利救济机制在许多国家和地区的行政治理中发挥着越来越重要的作用,成为政府对经济和社会生活间接干预的重要手段 〔10 〕。而行政补偿则是指政府通过征收环境税、环境费、发行环境债券等方式设立补偿基金,用以补偿环境受害人并重建环境生态功能。二是司法救济。作为社会公正的最后一道防线,司法救济是权利法律救济的核心途径。环境权作为公益性权利,世界各国大都建立了环境公益诉讼制度。区别在于各国对于诉讼主体资格的规定有所差异,美国公益诉讼的主体为公民个人,我国《环境法》则赋予具备一定条件的社会公益组织作为诉讼原告的主体资格,同时检察机关也积极参与到环境公益诉讼之中。然而,由于主体资格和技术能力的限制,环境公益诉讼制度还有待进一步发展完善。三是社会救济。社会救济是指为了弥补行政和司法救济的缺陷,引入社会力量参与环境侵权造成的损害之救济。近年来,世界各国比较通用的制度设置包括环境责任保险、公共补偿、生态基金等损害预防和填补制度。这些制度在社会参与环境权救济方面具有积极的借鉴意义。
  
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  责任编辑 杨在平
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