问题与对策：我国民办高等教育的转型与发展

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　　[摘要]民办高等教育已成为我国高等教育体系不可忽视的力量，为高等教育改革与发展注入了活力并引入竞争机制，推进了我国高等教育大众化的进程。同时，民办高等教育发展面临着转型和挑战，本文就我国民办高等教育的转型与发展提出了时策。
　　[关键词]民办高等教育 转型与发展 问题与对策
　　[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1005－5843(2007)02－0037－04
　　[作者简介]朱为鸿，华中科技大学教科院博士生，北方民族大学副教授(湖北武汉　430074)
　　
　　一、中国民办高等教育已步入转型期
　　
　　我国民办高等教育经过改革开放后二十多年的恢复与发展，从无到有、从小到大，不仅在学校数量、办学规模上逐步扩大，而且形成了一定的办学层次和专业、地区结构，已成为我国高等教育系统一支不可忽视的力量。整体来看，我国民办高等教育正由规模发展走向质量提高和内涵发展的道路，已有一批办学理念先进、条件较好、资金雄厚、质量上乘的优秀民办高校开始进行本科教育，他们力图通过加强专业、学科建设，努力培育独具特色的大学文化，增强办学实力和学术竞争力。民办高等教育已基本完成量的发展，走到了一个新的十字路口，因而转型成为中国民办高等教育发展的必然选择。
　　1　我国民办高等教育基本完成量的发展
　　上个世纪90年代以来，随着科教兴国战略的实施，我国公民对高等教育的需求持续高涨。由于公立高校的容量有限，高等教育资源难以满足高涨的高等教育需求，高等教育供需矛盾为民办高等教育发展创造了空间。尤其是高级职业技术人才的需求量逐年增大，成为民办高等教育发展的直接动力。另外，随着我国进入高等教育大众化阶段，国家对高等教育的经费投入日显不足，通过民间投资发展高等教育成为政府政策设计的必然选择。在国家政策的鼓励和引导下，民办高等教育获得快速发展，规模和数量不断扩大。2000年至2005年间，我国经批准有学历授予权的民办普通高校数由37所猛增到252所，增长了6倍多。如果加上295所独立学院，民办普通高校数达547所，占到普通本专科学校数的30％；截止2005年底，全国民办高校在校生数增长到314.29万人，约占全国各级各类高等教育学生总数的15％左右。民办院校的校均学生规模也由2000年的1518人增加到2004年的(含独立学院)的6130人，已经接近于公办高校(7842人)的水平。
　　2　我国民办高校发展模式开始转型
　　民办高等教育经过多年发展，已初步形成了自身独特的体系，民办高校办学由一元走向多元，并呈现出办学类型和教育层次的多样化。目前的民办高校大致可归为以下三类：第一类是学历教育，学校具有颁发国家承认学历的资格，以专科层次的高等职业技术教育为主，已有部分学校具有本科办学资格。第二类是自考助学教育，属于高等教育自学考试辅导机构，不具有颁发国家承认学历文凭的资格，该类民办高校统称为非学历高等教育机构。第三类是延伸办学，这类民办高校不具有颁发国家承认学历文凭的资格，多是依据社会、市场对人才的需求，不定期地举办各种岗位技能培训。
　　民办高校为较好地适应社会和市场的需要，开始探索新的办学体制，发展模式呈现多元化。根据不同的投资主体可将民办高校区分为财团法人和社团法人，根据资本的寻利性和教育的公益性把民办高校分为营利性和非营利性。并可依据私立高校的办学实践将其产权结构划分为以下几种委托代理模式：自然人―董事会―学校法人模式；自然人―学校法人模式；社团法人―学校法人模式；财团法人―学校法人模式；董事会―学校法人模式；股东―董事会―学校法人模式等。我国民办高校已形成了以下四种发展模式：第一是注入式发展。这种模式以市场作为配置教育资源的基础性手段，以各类社会投资为依托，通过教育与资本联姻，获取民办高校运转与发展的资金和教育市场的份额，学校的内部管理以企业化管理为主；第二是改制运作式。这种模式是在保持原学校国有资产性质不变的前提下，实行学校财产所有权与学校办学法人财产所有权的“两权分离制”，试行校、董分离的董事会领导下的校长负责制；第三是附属再生式。如独立学院，就是利用原有高校(母体)在多年办学中积淀下的无形教育资产，利用国家对民办高校的优惠政策，采取民办机制，独立办学，该模式的民办高校目前发展较快；第四是滚动式模式。这是民办高校最早的发展模式，主要是个人注资或集资办学，单纯依靠收取学费来维持和发展的民办高校。民办高校多元化的办学模式适应了我国国情和教育市场化的需要，有利于各类民办高等学校保持相对独立性和特色。
　　3　民办高校自主发展能力不断增强
　　我国民办高校经过由小到大滚动发展的漫长攀援历程，已走上独立发展之路。现在，民办高校不仅数量猛增，规模也得到发展，办学条件有了质的提高，由过去的“三无”到现在建立了自己的校园，拥有较充裕的教学和实验设备，并通过提高待遇引进优秀教师，大多数民办高校已有了专职的师资队伍，而且教师队伍年龄、学历、职务、学科结构不断优化，具备了可持续发展的实力。民办高校进行市场化经营，通过多种渠道融资，加大内部管理制度的改革，不断提高办学水平和竞争实力，出现了西安翻译学院、黄河科技学院等实力雄厚的民办高校，引领着民办高等教育发展的方向。
　　随着民办高等教育政策的不断完善，民办高等教育发展环境得以优化，民办高校合法地位已经确立。已经构建起了以《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《民办高等学校设置暂行规定》、《社会力量办学条例》、《中华人民共和国高等教育法》和《民办教育促进法》为标志的法律法规体系。特别是《民办教育促进法》实施后，民办高等学校的合法地位得以实质性确立，民办高校的权益和自主权有了保障，必将推动民办高等教育的可持续发展。
　　
　　二、民办高等教育转型中的问题
　　
　　在中国高等教育大众化政策的推动下，民办高等教育已成为中国高等教育的重要组成部分。但是，民办教育法律体系不完善，政策设计者的偏见和压制，社会认识存在的误解，以及民办高校自身的质量问题等等，困扰着民办高等教育的可持续发展。
　　1　民办高等教育的法律体系还不健全
　　我国民办高校是在国家没有明确政策规定的情况下，顺应社会要求自主发展壮大起来的。民办高等教育的快速发展推动政府制定相应的民办教育政策，民办教育立法滞后于民办教育实践成为民办高等教育发展的最大障碍。即使到2003年《中华人民共和国民办教育促进法》出台后，民办高等教育办学行为无章可循、有法难依的情况依然存在。如《(中华人民共和国民办教育促进法>实施条例》中“允许公校办民校”、搁置“产权归属”争议等内容，与《民办教育促进法》的精神就不一致。教育部2003 年《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》规定，“试办独立学院要一律采用民办机制”，2004年的《<中华人民共和国民办教育促进法>实施条例》使独立学院获得合法性，独立学院的发展打乱了民办高等教育秩序，“重新洗牌”成为必然。独立学院依托公立普通高校延伸办学，具有相对独立的校区、独立进行财务核算并独立进行招生和教学。由于国家政策支持及母体高校的优质教育资源，独立学院发展速度很快，客观上压迫了一般意义上的民办高校的发展空间。独立学院作为民办高等教育的重要形式被确认，必然导致民办高等教育结构和体制的转型，相应的政策必须及时得到制定。2004年，教育部发布“教育部关于取消高等教育学历文凭考试的通知”，民办高等教育学历文凭获得的途径突然中断，导致生源急剧减少，使一部分民办高校频临倒闭的危机。可见，《民办教育促进法》只是在法律文本上承认了民办高等学校与公办高校的平等法律地位，但对于具体的法律地位的规定在实践中并未得到落实。况且，近期内民办高校不可能改变处于弱势的处境，还难以与公立高校公平竞争。政府民办教育政策的权宜之计是导致民办高等教育徘徊发展的原因，甚至是出现矛盾的根源。
　　2　民办高校还没有获得实质性的办学自主权
　　由于我国缺乏民办教育管理的经验和现成的管理制度，政府教育行政部门习惯性地用管理公办高校的模式来管理民办高校，忽视了民办高校的特殊性。在具体的管理活动中，民办高校“婆婆”众多，处处受到制约。教育行政部门的法规处、高教处、计财处都有权对民办高校进行监督管理，税务部门、审计部门一定程度上掌控着民办高校生存发展的命脉，民办高校办学自主权难以体现。教育行政部门在招生计划、招生批次、招生分数、招生区域等方面都对民办高校加以限制。特别是自主招生的权力，是民办学校开辟生源、维护学校正常运转和促进学校发展壮大的重要保障，招生是民办高校赖以生存和发展的基础工作。但目前实施高等学历教育的民办学校的招生仍采用计划方式，招生被纳入国家统一招生计划，在招生标准和招生方式上要严格遵守国家相关规定。表面上这有利于保障高等学历教育的质量和国家学历学位的权威性和严肃性，但客观上束缚了民办高校的发展。如将民办高校的招生放在公立高校招生之后，民办高校只得录取分数较低的学生，难以吸引优秀生源。在专业设置、课程安排、课程内容、教学计划及教学大纲的设计等方面，教育行政部门都做了统一要求，抹煞了民办高校的专业特性和人才培养的个性。在学位授予上，公办高校的学生只要通过本校的考试就可获得学历，而绝大部分民办高校无法享受这个权利。在现有的国家学历体制下，由于没有学历授予权，民办高校难以得到公众的信赖和认同，似乎民办高等教育就意味着低质量教育，民办高校发展受到全面的制约。
　　3　民办高等教育发展的不均衡和低质量循环
　　中国的二元经济结构导致东西部的巨大差距。东部和南部地区经济社会发达，高等教育基础好、规模大，发展较快；而西部落后地区高等教育发展迟缓，不仅高校数量少，重点院校和重点学科更少。与高等教育的地区不平衡一样，民办高等教育发展不仅表现出地区不平衡，还表现出专业不平衡的发展状况。北京、陕西、江西、广东、福建等省份和高等教育大省的民办高校发展迅速，而西部落后地区民办高等教育则一片沉寂。在民办高等教育发达的省份，由于市场化的引导作用，民办高校大多举办实用型专业，而对基础理论和长线专业则予以舍弃，导致民办高校过度的技能化。缺乏学科综合优势和文化底蕴的现实，不利于民办高校的可持续发展。从目前的情况看，大多数民办高校专职师资队伍结构不合理，教师年龄结构两头多中间少，高学历、高职称教师数量少，高水平学科带头人严重缺乏。且师资管理企业化，教师敬业精神不高，队伍年轻且不稳定，制约着教学质量的提高。民办高校的生源主要是高考落榜生，还有未参加高考的“三校”毕业生，学生整体的知识水平和学习能力比较差，加上教学、实验设备配置不足，使一些民办高校陷入困境。一项对陕西省5所民办高校“学生对学校基本情况评价”的调查显示：对“课程结构适合就业需要”评价为较好以上的占43.8％，认为一般和较差、很差的占56.2％；对“教材开发与选用”评价为较好以上的占34.5％，认为一般和较差、很差的占65.5％；对“教学方式”评价为较好以上的占40.6％，认为一般和较差、很差的占59.4％；对“师资条件”评价为较好以上的占56.9％，认为一般和较差、很差的占43.1％。民办高校的教育教学质量由此可见一斑。
　　4　民办高校自主发展的核心竞争能力有待提高
　　理论上讲，民办高校的优势体现在社会筹资、自主办学、机构精简、人员高效、机制灵活等方面。但在政府的约束和管制下，民办高校只好向公办高校的管理模式靠拢，逐步失去了民办高校的优势。在民办高等教育的发展过程中，由于办学形式多样，类型和层次呈现多元化，各民办高校的定位和发展目标游移不定，办学指导思想因时而变，缺乏长远的规划。一方面，有些办学者以营利作为办学目标，完全按市场化运作民办高校，什么专业热销就办什么专业，办学动机不端正，功利性太强，使学校发展走入误区。另一方面，一些民办高校盲目模仿公立本科院校，追求办学层次的提高，甚至不顾自身条件追求“高大全”，以致办学特色被淹没在规模扩张之中。特别是独立学院的兴办，进一步打乱了民办高等教育本来就不太协调的秩序。独立学院的本科起点办学使原有的民办高校处于弱势，民办高等教育的秩序打破后提前进入调整和重新“洗牌”期。由于民办高校定位不准，加上家族化管理和企业化管理的痼疾，为民办高校的发展埋下隐患。特别是民办高校不按学术逻辑管理，关注市场而忽视教育规律的制约，没有培植起学术竞争力，难以与公立大学竞争并实现自主发展。
　　
　　三、我国民办高等教育可持续发展的对策
　　
　　在高等教育走向大众化甚至普及化阶段，为适应社会对各类人才的需求，国外的私立高等教育呈现多样化、多层次的发展态势。以我们邻近的亚洲国家为例，私立高等教育发展非常活跃(见表1)。私立高校的发展不仅缓解了高等教育投入的压力，也有力地推进了高等教育的多样化和大众化。在日本，私立高校在高等教育机构中占大多数，私立的专修学校和短期大学均占同类学校总数的80％以上，私立大学占大学总数的73％，私立高校成为高等教育的主体。国外私立高等教育发展对我国民办高等教育具有重要的借鉴价值。
　　
　　1　民办高校要实现分类和有序发展
　　分类和定位是高等教育结构顺应社会客观实际的要求，也是一所学校发展中首先要解决的问题。一个国家高等教育的结构体系一般可分普通高等学历教育、高等职业教育、成人高等教育、高中后教育四大类。根据美英等发达国家的经验，又把进行普 通高等学历教育的高校划分为六种类型，即综合性巨型大学、综合性研究型大学、精英学院、职业学院、普通教育学院和公共学院，各类型高校分轨发展，相得益彰。根据我国的实际，有学者把我国高校分为研究型大学、研究教学型大学、教学研究型大学和教学型大学四大类。在国外，私立高校发展历史长、规模大，在各个层次上都获得稳定发展，定位比较明确。然而，我国民办高等教育发展历史短，还难以与公立高校公平竞争，在发展中还需解决分类和定位的问题。高校定位是社会和教育自身双重选择的结果，必须从实际出发确定符合社会客观要求和自身主观条件的培养目标和规格，并据此设置不同的专业和课程，采取不同的培养方式和方法。定位不仅关系到学校的发展方向和办学特色，更关系到学校功能的充分发挥，是学校制定发展规划、方针政策、规章制度的依据。例如，日本的庆应义塾大学定位于继承和发展中产阶级特有的文化与教养，以实用的经济学为教学主体；私立早稻田大学定位于培养“独立精神”、“在野精神”，强调理论联系实际，培养学生自由豁达、勇于进取的品格。由于定位明确，使这些学校成长为知名大学。在今后一个时期内，我国绝大多数民办高校主要还应定位在应用型、技术型，将培养社会所需、量大面广的应用型、技术型人才视为自己的使命，而不是盲目追求高层次、研究型。通过持续不断的发展，在质量提高的基础上逐步向高层次迈进。
　　2　构建支持民办高等教育发展的社会和政策环境
　　国外对私立高等教育普遍比较重视，认为私立高等教育的发展能满足国家和社会多样化的教育需求，为人们提供了更多的受教育机会，推动了高等教育的普及和大众化，私立高等教育与公办高等教育具有同样重要的地位，都是高等教育系统的组成部分。为保障私立高校的权益和可持续发展，既坚持教育的公益性，又允许合理回报，各国均制定了相应的法规和政策，以保证民办高校的发展。美国政府针对私立高校发展制定了《高等教育设施法》和《高等教育法》，规定联邦政府有义务向私立高校提供长期的资助，明确了政府对民办高校的责任。我国民办高校一般以企业、企业集团、社会团体、外资或个人等社会力量的投入为启动资金，学生学费是学校主要财政收入和自我发展资金，政府对民办高校大发展几乎不承担任何责任，经费紧张成为学校发展中的重要制约因素。我们应借鉴国外经验，建立政府对民办高校的投入和资助机制，鼓励民办高校与公立高校的竞争，构建充满活力的高等教育体系。通过政策的引导提高民办高校的公信度和社会公众对民办高校的认可度，创造有利于民办高校发展的社会环境，开拓民办高等教育投资的资源渠道，实现民办高校的良性发展。
　　3　提高民办高校的核心竞争力，实现自主发展
　　目前我国民办高校专职教师数量不足，高水平教师不够，兼职教师中普遍存在“打工心态”和雇佣思想，敬业精神不足。据统计，全国民办普通高校具有博士学位的专任教师仅占2.19％，具有硕士学位的专任教师占18.82％，与公办普通高校的教师队伍形成巨大差距。而国外私立高校由于实力强，经费来源渠道多，竞争优势明显，吸引力大，往往拥有最好的教师，并形成了自身的组织文化特色和较强的竞争力。国外私立高等教育的经验表明，特色显著是私立高校具有较强发展后劲的根本，主要优势在于适应社会需求，培养有实践能力的应用型人才。民办高校须面向社会需求，发挥自身优势，形成独特的培养目标和培养模式，建设“人无我有，人有我优，人优我精”的独特风格，提高教育质量和学校的社会声誉。同时，加强大学文化建设和现代大学制度建设，按照教育规律和学术逻辑提高民办高校的学术竞争力和管理水平，充分发挥民办高校的体制优势，借助于市场运行机制的高效率，不断提高办学水平和社会影响力，通过大学品牌的培育实现可持续发展。
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