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济宁市城镇化建设中存在的问题及对策研究

作者:未知

  为贯彻党的十九大精神和党中央、国务院关于城镇化工作的决策部署,落实国家《加快推进新型城镇化建设行动方案》,结合山东省《加快推进新型城镇化建设行动实施方案(2018-2020年)》的要求,济宁市不断加快城镇化建设,积极推进人口市民化,优化城镇化布局形态,形成以都市区为重要载体,各级城镇和农村居民点有序发育的城乡一体化发展新格局。通过建设,济宁市城镇化质量和水平明显提高,城镇化格局也得到了进一步优化,但济宁市城镇化取得了巨大成就的同时,也存在不少问题。本文将就济宁市城镇化建设中存在的问题进行分析,并提出相应的对策和建议。
  1 济宁市城镇化建设中存在的问题
  1.1 城镇化发展总体滞后,市民化程度不高。
  近年来,济宁市城镇化发展速度较快,但与省内发达地区相比,差距仍然较大,也明显滞后于本地工业化进程。2016年全市常住人口城镇化率55.25%,低于全省平均水平(59.02%)4 个百分点;与周边的城市相比,济宁的城镇化率也是较低,比如2016年末日照市城镇化率56.86%,枣庄市常住人口城镇化率达到55.47%,临沂市常住人口城镇化率达到56.5%,因此济宁市城镇化发展仍任重道远。另外,在济宁市的常住人口中仍有相当一部分为农业人口,户籍不在城市,不能充分享受城市待遇,成为“无根”人群。
  1.2 产业结构不合理,就业支撑能力不强。
  2016年,济宁市三次产业结构比例为11.2:45.3:43.5,与全省平均水平相比,服務业比重明显偏低、农业比重较高,且工业结构偏重,资源依赖特征明显。这种重化工业和资源型产业主导的产业结构所提供的就业岗位有限,难以有效拉动农村劳动力向城镇的迁移,对济宁市的就业支撑能力较弱,很大程度影响了全市城镇化水平的提升。
  1.3 建设用地粗放,土地城镇化快于人口城镇化
  城市和村镇建设统计年报显示,至2016年底,济宁市区、县城(含县级市城区)以及建制镇镇区人均建设用地分别达129.75、127.31、183.08平方米,而住房和城乡建设部在2012 年发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》中所规定的城市规划人均建设用地标准最高为115平方米/人,济宁市的人均建设用地已经远超国家有关标准上限。另外,2008年以来全市城镇建设用地增加了20322 公顷,增幅44.44%;而城镇人口仅增加125.76万,增幅39.17%,城镇建设用地增幅是人口增幅的1.13 倍。从以上数据可以看出,济宁市的建设用地管理粗放,土地城镇化远快于人口城镇化。
  1.4 土地塌陷制约城镇化发展空间,生态环境保护压力大
  济宁市是全国重点规划与建设的13 个煤炭生产基地之一,截至2015年,全市采煤沉陷区为76.31 万亩,经预测,2020年全市采煤沉陷区将达96万亩、采煤塌陷地为78万亩,由于塌陷区及潜在塌陷区广泛地分布在济宁市、兖州区、邹城市等市区周边,极大地限制了城市建设过程中的发展布局,影响了城镇化建设的进程。此外,在城镇化建设过程中,城市建筑用地的扩张占用了部分林地、湿地等,对生态环境造成了破坏,给区域生态环境造成巨大压力。
  1.5 城镇化建设中的城市基础设施和公共服务不完善
  城镇化建设使大量城市周边的农村人口失去了土地,住进了回迁房,拥有了城市户口,但是这类社区往往处于城区外围,交通、教育、医疗、水电、供暖等配套设施并不完善,导致这部分城市新入人口难以享受到城镇化带来的便利,且因为配套设施欠缺,易引起各种矛盾冲突,既增加了政府各部门的工作难度和工作压力,也降低城镇化建设的质量。
  注明:本文为2018年度济宁市哲学社会科学规划重点项目
  2 济宁市城镇化建设的对策建议
  2.1 推进城镇化制度改革,完善城镇化发展制度
  城镇化的健康发展需要政府的支持和保障,政府应该根据城镇化发展的实际情况,对济宁市城镇化建设进行合理规划,对土地管理制度、产业发展制度、户籍制度等进行改革,放宽城镇基础设施建设市场的准入条件,建立政府和社会相互补充、共同投入的多元化投融资体制,充分调动社会资源参与城镇建设,缓解资金紧缺对城镇化建设的限制,加快济宁市城镇化建设的速度和效率,提高城镇化水平和质量。
  2.2 优化产业结构,促进产城融合
  政府应该将产业发展和城市建设进行融合,做好产业、城市发展的前瞻性规划,尤其是城镇化进程中的新城区、新区域更应该注重将土地资源、空间资源用于新兴产业或者对城市发展有重要意义的产业。济宁市是传统的资源型城市,进行产业结构转型势在必行,且已经取得了显著成绩,在推进城镇化建设的同时,应借助产业结构转型机遇,吸引和发展优质产业,优化产业结构,促进产城融合发展,保证济宁市城镇化建设和产业发展的可持续性和互补性。
  2.3 统筹发展城市建设用地,强化城镇建设范围控制
  推动土地高效配置、节约集约利用土地资源是新型城镇化发展的必然要求。在城镇化建设过程中,应该按城乡统筹的要求优化用地布局、加强城乡用地互动,实现城乡一体化发展。一方面研究和推广土地复合利用、循环利用等节约集约的用地模式,加快城镇化建设和改造,鼓励和促进企业对建设用地增容改造,推动对荒废土地、荒山荒岭等进行开发利用;另一方面,重视和加强对土地资源的管理,加强城镇建设范围控制,避免新城区、开发区等城市新区出现盲目求大、多建多占等现象,促进土地使用主体珍惜土地,主动采用节地新技术,抑制土地粗放浪费,改变不合理的消费需求,实现城镇化发展目标与土地管理目标的协调统一,为济宁市的城镇化发展提供空间保障。
  2.4 加强塌陷区治理和环境保护力度,建设文化城市
  作为典型的煤炭资源型城市,采煤塌陷区治理是济宁市资源型城市转型的重要内容,也是济宁市城镇化建设中面临的重大问题,因此,应该积极探索塌陷区治理的新思路和新模式,积极推动采煤塌陷区的治理和利用。比如利用塌陷区的建设都市型生态农业、湿地公园和湿地保护区等,既可以实现塌陷区土地的有效利用,又能够扩大城市的绿色空间,为市民提供休闲度假的活动区。此外,济宁市在推进城镇化建设时,也应该注重保护本地区的自然、地理、人文等景观风貌,抓好重点区段、河道水系和采煤塌陷地等规划建设,打造沿河、沿湖、沿历史街巷的生态人文环境,挖掘和用好丰富的儒家文化资源,保持和发展济宁市的文化特色,构建人与自然和谐相处的人居环境。
  2.5 加强新建城区的基础设施建设,提高入城人口生活质量
  城镇化建设不应仅仅注重城市空间的扩大,还要重视城市建设的质量,尤其对于新建城区的管理和规划,更应该顺应城市发展规律,强化空间管控,严禁盲目扩规模,推动城市发展向内涵提升转变,公共财力重点用于保障改善民生,完善便民服务功能。加强对于新入城人口的关注和帮扶,满足这部分人员对义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障住房和市政基础设施等方面的需求,提高城乡人居环境和生活质量,增强城市服务功能,使城乡生活更加和谐宜人。
  结语
  城镇化是我国社会发展的必由之路,对于社会资源利用、人民生活水平提高、完善政府治理等都具有重要的意义。济宁市在城镇化发展过程中,应当积极借鉴其他省市地区城镇化发展的先进经验,加强城镇化建设模式的探索和创新,统筹推进土地政策、人口政策、户籍管理、城市建设、行政管理等重点领域和关键环节的改革,因地制宜,因势利导,建立符合济宁市城镇化发展要求的体制机制,构建有利于济宁市城镇化健康发展的外部环境,提高济宁市城镇化建设的水平和质量。
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