农村闲置宅基地盘活利用现状及完善措施浅析
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作者:张东略 刘万才
摘 要 我国农村大量宅基地闲置与城镇建设用地紧缺形成了鲜明对比，宅基地的闲置不仅有碍于我国农村经济社会发展，无法促进农民增收，也不利于促进城乡一体化。2020年6月，《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调要探索落实宅基地所有权、保障宅基地资格权、适度放活使用权。基于此，从闲置宅基地成因入手，以适当放活宅基地使用权为出发点，分析闲置宅基地的盘活利用方法和完善对策，这对实施乡村振兴战略、合理利用土地资源、增加农民财产性收入等具有重要意义。
关键词 闲置宅基地;使用权;盘活利用
中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.26.058
1 闲置宅基地的现状与分类
1.1 农村宅基地闲置现状
社科院农村发展研究所指出，当前农村居民点空闲和闲置用地面积约多达200万公顷，2000—2011年全国农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加203万公顷，每年因人口转移而新增农村闲置住房5.94亿平方米、折合市场价值约4 000亿元。各学者对不同地区进行了调查，杨志鹏[1]在对公主岭市6个乡镇调查后推测公主岭市宅基地闲置率约为13.19%，老房屋因无人继承闲置以及父母随子女居住使老房屋闲置的情况较为常见。刘小慧[2]对静宁县发放问卷后数据显示，有闲置宅基地的农户占到38.93%，闲置面积占调查面积的20.43%，大部分为建新房不拆旧房造成的一户多宅。
1.2 农村闲置宅基地的分类
宅基地是我国特有的土地制度，是农民的住房保障用地，由本集体经济组织成员无偿获得和永久使用。但对于闲置宅基地目前没有统一的判定标准，各专家学者从不同的角度和方向对闲置宅基地进行了界定：有学者认为，闲置宅基地就是无论地上有无建筑物，只要是没有发挥应有的效能就应判定为闲置;有学者认为，闲置宅基地就是土地和农房的空置和荒废;还有的学者从广义和侠义来界定和分类闲置宅基地。宅基地和农房是统一体，农房的闲置必定造成宅基地的闲置，闲置农房只是闲置宅基地的一个类型，因此应从宅基地最根本的功能，即住房保障功能入手对闲置宅基地进行分类：1）脱离本农户住房保障功能的长期稳定闲置，即农户在城镇购房或在本村有多处宅基地，造成了这种稳定的闲置状态;2）未脱离住房保障功能的不定时性闲置，如因外出租房打工、陪读或者在子女家居住等。二者虽然表面上都是闲置状态，但其本质上有所不同，我国宅基地制度本身是一种保障制度，对未脱离宅基地保障制度闲置宅基地的盘活利用是不妥和不稳定的，因此在讨论闲置宅基地的盘活利用时要重点以脱离本农户住房保障功能的闲置宅基地入手。
2 闲置宅基地成因分析
2.1 制度因素
我国现行的农村土地产权制度在很大程度上造成了宅基地闲置的情况。我国长期以来的土地产权主体不清晰，我国规定宅基地所有权归集体所有，但“集体所有”是一种虚置的所有权，且县、乡、村三级权责不明确，导致了“宅基地私有”思想观念根深蒂固。随着社会的不断发展，许多农民进城购房并定居，但由于目前的户籍制度，即使农民进城购房并居住后，也无法享受城市的社会保障，而作为农村住房保障的宅基地自然是农民不愿意放弃的。土地保障功能在我国城镇化进程中发挥着重要作用，避免了我国陷入“拉美陷阱”，同时为农民搭建了有利的跳板，缓解了失业风险、维护了社会稳定[3]。
2.2 社會因素
1）人口增长。我国实行计划生育前，人口增长率一直较高，几轮生育高峰导致了农村人口急速扩张，而随着人口的扩张，农村宅基地的数量也在不断增多，但我国改革开放前期城镇化速度不高，新增的大部分宅基地都处于使用状态并没有过多闲置，因此国家为了保障农村社会稳定，限制了宅基地的流转。改革开放后，我国城镇化速度急剧变快，大批农村人口搬到城镇工作生活，造成了我国宅基地大量闲置，可以说农村宅基地闲置现象是新型城镇化的必然结果。2）资源差异。城市的住房条件、教育条件、医疗条件等都是吸引农村人口转移的重要因素[4]。
2.3 认知因素
农户大都存在乡村情节，即使不在农村居住，但受传统“落叶归根”思想的影响，在没有可观利益的情况下，农户大多数不愿意盘活闲置宅基地。此外，由于城乡文化差异，很多农户进城后很难融入城市的氛围和群体，始终把农村当作自己的“根”，认为祖辈的宅基地不能丢;而且宅基地的无成本获得和使用使得很多农户农民土地观念淡薄、集约用地意识不强，不能充分认识违法占地建房和多占宅基地问题的严重性[5]，他们认为土地虽然是集体的，但分给自己后就成了私有财产，任何人没有权利夺走。
2.4 管理因素
村集体宅基地在分配和使用过程中重审核轻管理，只要符合规定的农户均可以申请宅基地，导致很多农户“建新不拆旧”，甚至已经不再村内居住的农户只要符合条件也会申请并获得宅基地，造成宅基地荒废。农村的宅基地规划远远落后于农村社会的发展，随着交通条件的改善，农户逐渐将自己的新房子盖在了距离道路近的地方而荒废了旧宅基地，管理部门对这种违法行为缺乏有效的手段处理，处罚力度不够，导致了违法占用现象屡禁不止。
3 闲置宅基地使用权盘活利用分析
3.1 有偿退出
新修订的《土地管理法》提出：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。”对于已经进城落户并已经脱离农村生活和农业生产的农户，使用权有偿退出是盘活闲置宅基地的一个重要方法，农户不但可以通过退出宅基地获得经济或者物质补贴，而且村集体可以通过收回的闲置宅基地发展村公益事业，通过整理后建设小学、养老院、仓库、广播站等，有条件地区也可以通过城乡建设用地增减挂钩，或者直接入市交易，使闲置宅基地实现地尽其用。
3.2 入股分红
在产业发达的地区，可以选择闲置宅基地入股的方法盘活，如旅游业发达地区通过闲置宅基地入股旅游开发公司，与村外企业或个人一起进行开发和经营，利用闲置宅基地开发住宿、餐饮等项目，农户获得提成。在工业较为发达的地区，可以以闲置宅基地入股企业，企业利用闲置宅基地存储物资、用作员工宿舍等。 3.3 出租收利
使用权出租是相对于入股的另一种简单有效的盘活方式，它不需要烦琐的手续，农户既可以把闲置宅基地出租给企业统一开发利用，也可以直接出租给个人，如发展创意办公、住宿、小工厂、小作坊。出租是一种更加灵活的盘活方式，既可以短期也可以长期，农户的选择权更大。
3.4 抵押贷款
对于需要发展资金却不想有偿退出闲置宅基地的试点区，农户可以选择把闲置宅基地抵押给银行获得资金支持。数据显示，截至2017年9月末，全国232个试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款余额达295亿元，试点以来累计发放贷款448亿元;全国59个试点地区农民住房财产权抵押贷款余额达196亿元，试点以来累计发放贷款261亿元。
4 完善盘活利用闲置宅基地的对策建议
4.1 加快宅基地确权工作
明晰的产权是闲置宅基地盘活利用的基础，可以避免因权属不清而引发纠纷。通过土地确权不但可以加强农户土地产权意识，也为违规超标闲置宅基地治理提供了依据，严格按照“一户一宅”的原则，杜绝浪费。确权是实现农村宅基地有偿退出、拓展资产功能的前提，要想实现农村闲置宅基地规范和高效的运转，就要加快宅基地确权进度。
4.2 加强宅基地管理
科学规划土地利用方式方法，大力推进乡村整体规划，以乡村振兴为指导，节约用地，增强农户收入，明确各类土地用途，分类指导。同时，加强村集体对闲置宅基地的处置能力，对于超标违规的闲置宅基地村集体要加大整治力度，采取多种方法和措施收回，对于在城镇购房长期闲置的宅基地村集體可以与农户商议采取有偿收回的方式。而对于闲置宅基地较多、交通不便的“空心村”，可以考虑合村并居的方式整体改造，实现农村居住聚集化，最大化地利用土地资源。
4.3 强化资金支持
城市资金引入农村是解决农村闲置宅基地问题的有效手段之一，长期以来，土地、资金、人才等单向流入城市促进了城镇的发展[6]，导致了农村资源缺少了投入，变得相对匮乏。只有城乡协调发展，将城市资源引入到乡村，实现城乡资源双向流动，推动城乡一体化，发展农村产业，强化土地金融管理，才能实现土地要素的合理使用。而且近年来，以乡村旅游为主题的项目热度逐渐变高，城市居民有很高的热情到乡村亲近自然，体验田园生活，乡村旅游的市场规模不断扩大，引入城市资金发展农村产业，不但有利于解决农村闲置宅基地问题，更有利于促进农民增收，实现农村产业兴旺。
5 结语
对于农村闲置宅基地的盘活和利用要因地制宜，考虑不同村庄的类型和特点分类指导，加强宅基地的管理，积极引进外资发展农村产业，对已经进城落户并有意退出宅基地的住户，要尽快完善退出和补偿机制支持其退出，对于产业发达的地区可以以产业为依托对闲置宅基地进行盘活利用，对于闲置问题严重的“空心村”可以考虑采取合村并居等方式实现土地利用效率最大化。
参考文献：
[1] 杨志鹏.公主岭市农村宅基地闲置问题研究[D].哈尔滨：东北师范大学，2019.
[2] 刘小慧.闲置宅基地：概念内涵、形成机理及治理路径[D].兰州：甘肃农业大学，2019.
[3] 吕军书，张硕.农户城乡“两栖占地”形成因素、退地制度障碍与政策建议——基于“百村调查”样本分析[J].经济体制改革，2020（2）：66-73.
[4] 刘献良.户籍制度改革对“三农”的影响及农业银行的应对建议[J].农村金融研究，2017（5）：73-77.
[5] 曾芳芳，林德福，杨亚平，等.基于城乡一体化背景下的农村宅基地问题研究（一）——现实困境及其根源探究[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2011，14（5）：21-24.
[6] 张明斗，赵满满.乡村振兴战略下城乡融合发展框架与路径研究[J].东北农业大学学报（社会科学版），2019（5）：1-7.
（责任编辑：赵中正）
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