浅析地方政府隐性债务管理存在的问题及对策
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作者:冯立阳
摘要：文章基于融资平台公司进行投融资活动而形成的地方政府隐性债务，分析了其在融资、投资、资金结余管理等环节存在的问题。包括信息化管理水平低导致建设项目、政府债务和公益资产后续管理的不协调;财政部门债务口径标准不统一，缺乏刚性动态管理，难以满足实时监管的需要，使得债务与资产数据不准确;现金流预算与融资方式的选择缺少政府债务管理部门的事前审核，导致通过融资平台公司取得资金的成本普遍较高。这些问题必将会增加地方政府隐性债务成本，最终转嫁给地方政府债务和财政负担。
关键词：政府隐性债务;融资平台公司;资金管理;信息化管理
目前，地方政府债务主要由三个渠道构成：一是由省级以上财政部门发行的地方政府债券;二是由各级政府部门承担的直接举债融资、存量担保债务、政府救助债务、购买建设工程和物资采购拖欠款项;三是国有企业（含融资平台公司）举债融资形成的隐性债务。对于隐性债务的管理，因存在法规政策的诸多限制，始终处于政策法规的边缘地带，难以获得国家财政部的认可，但不可否认，隐性债务在地方政府承担的债务中占据着较大比例。以辽宁某市为例，隐性债务占该市债务总额的30%左右。所以，做好隐性债务管理，对下一步如何化解地方政府债务具有非常重要的现实意义。
一、融资平台公司和地方政府隐性债务概述
作为政府隐性债务的投融资主体的国有企业（融资平台公司），是指由地方政府及其部门和机构所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。需要纳入政府隐性债务数据统计范围的债务，主要包括：一是企业承接政府投资项目发生的举债融资;二是企业为没有收入的政府公益项目举债，最终由财政性资金偿还的债务;三是由党委、人大及其常委会、政府及其所属部门，以担保、承诺等形式为企业提供担保形成的举债融资;四是机关事业单位的国有资产为企业抵押或质押进行的举债融资;五是企业自主市场化经营进行的举债融资，比如：发行企业债券。对于隐性债务的具体管理内容，就是对上述事项产生的项目资金流、票据流、信息流、资产流等的数据或者实物进行管理。
二、隐性债务管理存在的问题
首先，在融资、投资、资金结余管理等环节存在的信息化管理水平低的问题，导致建设项目、政府债务和公益资产后续管理的不协调;其次，财政部门债务口径标准不统一，缺乏刚性动态管理，难以满足实时监管的需要，存在债务与资产数据不准确、不完整;最后，现金流预算与融资方式选择，缺少政府债务管理部门的事前审核，导致通过融资平台公司取得资金的成本普遍较高，将增加地方政府隐性债务资金成本，并最终转嫁给地方政府债务和财政负担。
三、解决措施
（一）认真学习并使用好财政部新上线“地方全口径债务监测系统”
“工欲善其事，必先利其器”，2018年8月，财政部新上线的“地方全口径债务监测系统”（以下简称“监测系统”）首次整合打通了项目、债务和资产等三项重要信息，首次将经过审计的地方政府隐性债务余额纳入到政府债务总览报表中，该“监测系统”管理的填报数据能够更高效、更准确、更完整，完全可以满足对政府债务“可见可控”的一般管理需求。
1. 实现了对项目、债务与资产的信息化管理
解决了多年来地方政府债务管理中，存在的单位“借钱不花钱、花钱不管资产”的管理脱节问题，要求融资平台公司将本单位占有、使用或管理的所有资产信息全部纳入监测系统。融资平台公司隐性债务资金支出事项对应的建设项目形成的项目资产和其他非项目资产，资产情况需要逐项进行填写。按照经营性质划分为公益性资产和非公益性资产，目的是：评估债务资金形成的非公益性资产能否变现，能否产生经营性收入，为接下来化解债务提供资金来源。
同时，还增加了使用债务资金建设项目过程的记录留痕，要求上传项目名称、立项审批依据及决策部门、项目地址信息等建设项目的案卷档案影印件，作用是：以建设项目为起点，进行债务管理，对于违规建设项目，可以进行审计追责。
2. 实现了对隐性债务全面系统地信息化管理
通过“监测系统”数据的填列，全面系统地界定了什么是政府隐性债务，规范统一了政府隐性债务的信息化管理标准。对于融资平台公司通过举债筹措的各项债务融资，其资金使用按照穿透式识别原则，凡是用于公益性项目，代替财政性资金偿还到期债务本金及利息，使用债务资金形成公益性资产，为政府部门及其机构提供担保并承担连带责任，代替政府部门及其机构偿还建设工程欠款，偿还政府和社会资本合作模式（PPP）购买服务欠款，为设立政府產业投资基金和专项建设基金而先行投入资金或者提供担保等形式，均作为隐性债务纳入“监测系统”数据填报范围，构成全口径政府债务。
“监测系统”可以管理到任何一笔政府债务的详细信息，比如：债务基本信息、举债信息、应付利息、偿还本金、支付利息罚息、债务资金支出信息和债务化解计划，从而大大地提高了对政府债务可见可控的精细化管理能力与效率。
“监测系统”按照化解债务资金来源划分，将化解债务资金主要分为以下七个来源：安排财政资金偿还;出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还;利用项目结余资金、经营收入偿还;合规转化为企业集团经营性债务;通过借新还旧、展期等方式偿还;采取破产重整或清算方式化解;其他方式化解，比如：对上述方式化解后剩余资金缺口，还可采用债权人豁免债务等。都为各级地方政府筹措化解债务所需资金，明确了指导思想，指明了筹措资金方向。
3. 实现了对偿债能力的动态监控
监测系统不仅能实现报表单位对外担保业务和债务转贷业务的信息化管理，还可以从报表单位财务报表的角度，动态监控报表各单位偿债能力的异常变化情况，便于进行预警报告管理。 （二）提高平台公司管理债务的执行力，强化定期考核管控
融资平台公司根据上级政府债务管理部门填报“地方全口径债务监测系统”的新要求，实现对政府债务管理的IT固化、业务支撑和管理落地，规范了建设项目管理、融资管理、债务管理和资产管理工作。在日常管理债务工作中，融资平台公司要增强内部员工的责任心，认真执行上级政府对债务管理、使用与审计的要求，确保良好的工作执行力，避免发生违法违规业务。对融资综合成本、资产管理、数据填报等方面的债务管理工作，进行定期考核。同时，将考核结果和薪酬、奖金、晋级挂钩，有效地激励全体员工将各项工作优质高效地完成，从而达到降低存量债务管理成本的目的。
（三）以债务资金为核心的计划管控
每一个优秀的企业都有一个适合自身的现金流管理体系，匹配本企业运转规律和行业特点，作为融资平台公司，往往是一种被动式资金管理，即“项目决定资金”，而作为国有企业，则是一种主动式资金管理，即“资金引导业务”的管理模式。决策者需要根据实际情况在上述两种资金管理模式之间随时切换管理思路。资金计划管控的具体做法如下：
首先，要有一个高效运转的管理机构，在组织架构上，划分为考核层（集团总部）和执行层（项目公司），在计划编制过程中，执行层侧重于计划申报与执行，考核层侧重于计划及指标的审核、审批与考核，一个高质量的计划是建立在充分激励的基础之上，同时授予对等的责任和权力，通过深入分析与多次上下博弈，最终确定的目标计划才是合理的、可执行并且可考核;其次，资金计划应当覆盖所有业务、周期和全部现金收支;再次，资金风险管控必须从单一项目开始，必须实行项目资金封闭运行;最后，资金计划执行过程可以简单地概括为“计划—执行—分析—调整—计划”的循环过程，通过不断碰撞思想、矛盾分析、解决问题，让所有业务部门共同参与，推动快速、务实、灵活地定期动态调整现金流计划。确保项目资金计划的可执行性，增加资金使用效益，高效服务政府债务管理全局。
再者，要奉行“現金为王”的核心工作主线，定期召开财务、成本、发展部门的业务会议，由集团领导牵头，统筹资金安排，并作为一项制度坚持，避免业务发展脱离资金实际。不管是成本计划还是发展计划，都要服从资金计划，做到速度服从安全。
（四）标准规范的融资管理
各个项目公司的融资计划是集团整体资金计划的组成部分，项目公司融资计划关系到整个集团的负债水平及负债结构管理。因此加强项目公司融资计划管理十分必要。首先，制定融资计划，项目公司一般在项目所在地选择合作银行，开展贷款摸底主要是针对资产抵押贷款，充分了解当地情况。项目公司应根据整体融资计划，在考虑特定风险的基础上确定融资方案，至少应包含贷款的金融机构、贷款额度、利率、期限、担保方式、放款计划等关键要素，并在融资合同中体现。具体融资方案是项目放款前最关键的管控环节，上级政府债务管理部门应在此环节进行集中授权管理，确保每一笔政府债务均经过上级政府审核批准。因为一旦融资合同签订后，项目融资各项要素均固化，后续基本无法变更。另外，项目公司还应了解各金融机构审批环节，按照融资方案重点跟踪落实，在保证方案可行的基础上落实时间管理，实现按时、足额完成融资计划。项目公司对已经发放到账的贷款，使用“监测系统”进行信息化管理，须严格按照资金计划使用，防范资金支付风险、银行监管风险，确保项目资金安全。其次，组织融资材料与融资项目推介，主要是加强对项目自身盈利的前景预测，还需保证项目资料的完整性。最后，配合融资担保和贷后管理，进行项目贷款还本付息、抵押担保变更、后续资料提供等工作，涵盖每一笔融资、覆盖整个融资期间，为项目建设及债务管理提供有力支持。
四、结语
融资平台公司承担着大多数地方政府隐性债务的管理工作，因为隐性债务具有融资种类多、信息不透明、群众难以监督、易诱发系统性金融风险等特点，并且平台公司自身业务非常复杂，执行层面上它包括融资、投资、地产、商业等属性。在这个行业里，最需要的就是资金，资金来了就需要全程管理好。所以我们必须厘清管理思路，运用好“监测系统”信息化管理工具，提高管理效率，降低资金成本，这对于化解当前地方政府债务十分重要。
参考文献：
[1]赵珍.当前融资模式下地方政府隐性债务探析[J].财政科学，2018（02）.
[2]大连万达商业地产股份有限公司.商业地产投资建设[M].清华大学出版社，2013.
[3]史亚荣，魏楠.甘肃省地方政府债务问题研究[J].甘肃理论学刊，2018（03）.
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