我国新型农村社会养老保险体系路径研究

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　　摘要：新型农村社会养老保险自2009年开展试点，目前已总体实现全覆盖，成为农村养老基本保障。现分析了广东省江门市“新农保”发展现状，并针对存在的问题提出提高新农保补贴水平;提高新农保经办水平;充份发挥普惠制金融支持作用;搭建新农保网络平台;完善体系框架并协同其他保障同步发展等优化路径。以期加快乡村振兴战略发展进程，推动“三农问题”的解决，促进全面小康持续深化。
　　关键词：新农保;体系框架;普惠金融
　　中图分类号：F842.61    文献标识码：A
　　文章编号：1005-913X（2020）08-0043-03
　　 党的十九大报告指出，要防范化解重大风险，建立社会保障稳定机制，实现养老保险全国统筹，推进农村养老基本保障体系制度化建设。据统计局数据，2019年我国65周岁及以上人口1.76亿，比重高达12.6%，增速居世界第一。2020年中央一号文件提出，强化农村补短板保障措施，加强农村社会保障，完善农村互助式养老。《粤港澳大湾区发展规划纲要》强调建立世界级城市群，江门作为珠三角九市之一，需发挥重要节点作用。然其作为典型“老年”城市，在融入弯区经济建设中，如何克服人口难题，是现阶段工作的重中之重。基于此，引入普惠金融角度，探究新型农村社会养老保险（以下简称新农保）体系现状。
　　 新农保自2009年颁布实施以来，克服“老农保”系列弊病，促进农村社会保障发展。作为农村基本保障的试金石，引起业内学者广泛关注。王小增等（2020）基于CHARLS数据，以成年子女劳动力迁移为中介变量，对新农保参与、劳动力迁移与农村老年人经济供养进行实证分析，阐述了增强社会养老保险福利效应的重要性。张雨（2019）运用文献研究法，整理分析新农保的整体社会效益及存在问题，从人口红利、城乡发展、社会公平等方面相应地提出建议。孙瑞萍（2019）针对湖北恩施、襄阳、荆州三市的调查数据，着重考察了风险态度对农村居民养老规划选择的影响，提出应加强农村居民金融风险教育等。李兆友等（2016）在研究新农保养老金投资运营管理机制基础上，综合分析新农保制度政策演进背景，提出从政府、市场两方面建立资金筹集保障机制，从而促进新农保制度的可持续发展。
　　 一、发展现状
　　 （一）地区“新农保”参保情况
　　 新农保实现“低档”全覆盖，基本生活得到保障。一是江门恩平、开平等地总体实现适龄人员参保全覆盖，农民纳入养老保险体系范畴之内。例如，在调研新会大鳌镇发现，相关村落16-59周岁人员都参与了新农保，大部分以最低档次参保。二是足龄人员100%领取了养老金，且金额逐年增长。以江门新会大鳌镇为例，2019年基础账户养老金维持在每人每月208元，同比增长8%。全市参保人数达155.41万人，基本覆盖全市。三是文明认知增强，养老观念有所转变。在传统农村文化里，养老观念集中在“养儿防老”阶段，家庭养老和土地养老占据主要方式。而新农保进一步实施，促使人们深入认知“社会养老”的普惠性。在对恩平大田镇的调研中，抽取黄沙村50位村民为样本，年龄分布在30-59岁，超过90%的人都十分清楚当自己到达60周岁，即可按月领取养老金，这说明该村人口已具有较强的养老金意识，这将极利于提升村民幸福感。
　　 （二）“新农保”体系框架概况
　　 框架基本形成，函括不同主体。新农保参与主体主要包括村民、村委会、人社局、基金管理所等。通过走访江门市相关农村地区，发现在新农保推行进程中，村委会积极发挥集体经济规模效应，为农村适龄人员全额缴纳保费，并按时完成村民年龄登记、参保确认等事项。而人力资源与社会保障局发挥基层人社服务作用，按期完成新农保征缴工作，推动全区新农保工作的持续推进。各级政府则积极发挥财政补贴作用，自2010年以来，财政补贴逐步增加，对于地区新农保发展起积极作用，同时亦依据实际情况，调整参保档次、参保金额，具体来说，江门市大部分地区参保档次不断增加，由2010的5个档次上升至12个档次，最低档次参保金额总体稳定在农民可接受范围内。基金管理方面，实行收支两条线，设立新农保专项基金，养老金主要存放在具有事业性质的社会保险经办机构，基金活力较小。此外，管理机构重疊，成本高、效率低，社会化管理程度较低。
　　 （三）五邑地区“新农保”重视程度
　　 “新农保”制度作为农村社会保障重要组成部分，对于改善城乡二元化弊病起重要作用。政策方面，近年来，政府层面上关于新农保重视程度有所加深。政府工作报告多次强调增强社会保障，注重民生领域的投入，2019年全市各级财政投入民生事业292.57亿元，同比增长12.9%，占一般公共预算支出近七成。农村建设方面，由于国家级“一村一品”示范村的落实，美丽乡村精品路线的确立，江门恩平市沙湖镇、台山市五丰村等实现脱贫摘帽，江门地区农村经济有一定发展，村集体及村民个人参保热情有所增加。结合地区乡村振兴战略的推进，农村关于人居环境、经济层面建设持续向好，农村综合改革全面深化，亦促进新农保体系持续发展。
　　 二、存在的问题
　　 （一）保险意识普遍偏低
　　 在新农保落地的第十个年头，五邑地区基本实现参保全覆盖，然而大多数农民选择最低档次参保，对于养老保险保障缺乏深入认识。一方面，由于鲜少接触多档次参保事项，村民对于新农保保费金额、上交形式的认知停留在模糊阶段，因而极少选择高档参保，形成“中央发力，地方助力，民众不受力”局面。另一方面，村民缺乏主动参与的热情，新农保只发挥单纯“补助”作用。而各村村委会作为农村集体的管理单位，对新农保工作实行“一箩筐”管理，从确定参保对象到缴纳保费等事宜，由村委统一受理，农民个人没有直接参与其中，导致其对“新农保”政策的认识较浅，仅认为“到年龄即可领钱”，对于保险保障却无进一步认识。
　　 （二）“协保体系”普遍缺失 　　 在新农保运作体系中，村委会本应作为天然的协保（协助新农保实施）选择对象。但调查发现，村委会负责新农保事务的工作人员数量较少，缺少挨家挨户宣传介绍的条件，此外，相关人员专业知识储备尚不够，对此亦不够重视。导致出现以下问题，一是农民自身认知较有限，缺乏主动学习的动力，在不了解的情况下极易出现抵制心里，对于“新农保缴费”更是心有芥蒂。二是少了“中间人”助力，村民在计算保费、养老金方面，认为步骤麻烦，程序复杂，故只能被动接受新农保，产生“拿多少是多少”的想法。而人社局方面，由于社会保障类政策實施时间长，人社局相关工作职位易发生调配，亦无法真正带动协保员机制的落实。
　　 （三）财政补贴力度较低
　　 新农保虽已实现全覆盖，但基本保障水平尚不高，财政支持力度不明显。调研发现，江门市大部分地区采用市、县两级财政补贴形式。目前，各级人民政府对参保人缴费给予补贴，对选择低档次标准（每年120元—360元）个人缴费的，补贴标准维持在每人每年30元，对于促进参保的作用不明显。调研相关村落村委会得知，新农保筹资主要靠村委会来协调资金，而江门市除了对恩平市、开平市和台山市给予三级补贴，即省、市、县（市、区）三级财政补贴外，江门市其余地区由市、县（市、区）财政各负担一半。此外，关于社会捐助层面的筹资构成也仅停在口号上面。
　　 （四）金融支持力度不足
　　 新农保实施进程中，金融支持作用发挥不明显。主要体现在以下三个方面，一是存在制度性缺陷。新农保基金实行市、县级管理，地方出于安全性考虑，基金运作以稳健为主要追求，缺乏风险决策能力，一昧追求“稳定”。二是信息沟通出现障碍。在新农保运作体系中，各级政府、不同机构各自为政，皆以完成任务为准，彼此之间缺乏深入交流合作。三是金融支持力度不足，未形成体系化。基金管理碎片化、管理投资渠道单一，导致运作效率低，社会化管理程度不明显，养老基金的“负帐”痛点明显。
　　 （五）缺乏深入贯彻执行
　　 从村委会执行力度来看，大多村委会直接运用集体资金，为村民统一缴纳保费，虽然提高了该区参保率，却体现出“任务式”完成指标现象。大多数情况下，迫于上级参保率要求，忽视了村民的个人缴费部分，亦削减了村民参与新农保的积极性。人力资源与社会保障局方面，没有发挥教育宣传作用，在引导村集体、村民保障意识方面，未与村集体形成良好沟通机制，有较大缺位现象。此外，基金管理所方面，则缺少内部绩效鼓励机制，各级人员缺乏执行活力，在创新性解决问题上有较大空白区间。
　　 （六）政策宣传形式老旧
　　 五邑地区新农保宣传手段还是以口口相传、黑板通知为主，形式老旧，缺乏创新，对政策知识普及不到位、宣传不到点，加上农民自身认知局限，对新事物的悦纳程度不高、面对风险的掌控意识较弱，新农保政策并未“深入人心”。另外，在政策普及过程中，缺乏精准对象宣传，对于不同年龄段、不同受教育程度村民一把抓，均采用同一种方式。而通过网站、微信公众号进行宣传，浏览量和粉丝量都是寥寥无几，现阶段新农保宣传的效果还是不太明显，影响其落实与优越性体现。
　　 三、优化路径
　　 （一）提高新农保补贴水平
　　 新农保作为农村社会养老的主要方式，明确政府发挥主体作用。因此，江门市各级政府应当积极作为，适时增加对于新农保的财政补贴，建立财政补贴定期增长机制，为新农保深入实行奠定基调。此外，应以乡村振兴战略为指导，抓住粤港澳大湾区发展机会，发挥“江门市人才岛”战略定位，大力扶持江门市乡村企业，以增加农村居民就业机会，提升其缴费能力，从而在根本上促进参保。同时，各级政府还应制定合理政策，针对江门市各村落经济发展差异，实施差别补贴，以缩小城乡差异。最后，有必要鼓励和引导村集体、社会组织等发挥带头作用，增强筹资能力，以提高新农保补贴水平。
　　 （二）提高新农保经办水平
　　 要建立健全新农保经办人员考核制度，为村民高档参保提供渠道。新农保属于社会保障范畴，兼具保险性质，可引进协保员对“产品”进行介绍，即普及新农保相关知识，包括缴费事宜、死亡继承、缺地补贴等，因此需要具有专业知识的协保人员、可持续的协保地点。如引进人社局业务人员实时讲解、引导大学生定期帮扶等，这将有效提高新农保保障体系运作效率，同时亦会促进高档参保进一步落实。此外，在引进协保机制时，应注重岗前培训，实行严格的岗位准入制度，确保协保机制确实有效。
　　 （三）充分发挥普惠制金融支持作用
　　 普惠金融在消除贫困、实现社会公平、帮助农村居民提升造血功能等方面有着一定作用。一方面，在国有资产支持，农民自愿为前提的情况下，政府带头，把农民闲置的基础养老金集中起来，与商业金融机构展开合作，探索将养老金转化为商业金融机构资本的运作方式，进一步提高新农保基金的利用率及收益率。另一方面，银行、保险以及其他民间金融机构，可以提供相关金融养老产品，服务农村养老产业。针对城乡差异，提高对于风险的把握，为农民开通更多绿色通道，发挥精准普惠作用。具体可通过当地银行下乡等措施，增强农民关于金融风险的认知，克服其对金融市场的恐惧心理。同时政府层面应建立健全激励、监督机制，确保新农保基金可持续健康发展。
　　 （四）搭建新农保网络平台
　　 加快新农保信息化网络平台建设，结合普惠金融概念，建立起市、镇、村三级网络平台，推进银行网点建设，让每个村级劳动保障服务站都确保有计算机等现代设备，且为其配置专门的工作人员和辅助的协保员，不定期针对新农保经办管理服务人员进行培训，提高其工作能力与服务水平，充分发挥出信息化网络平台在新农保业务经办、服务、监管中的巨大优势及作用。更重要的是，要加强针对性，为老年村民提供及时指导，带动农村居民真正参与到新农保保障体系之内。
　　 （五）完善体系框架并协同其他保障同步发展
　　 一方面，需进一步完善江门市新农保体系框架，明确各参与主体的职责。江门市政府应加强区域统筹，适时调整新农保政策，使得参保对象在缴费、待遇水平上享有权利和义务，从而减少管理混乱等问题，使得有法可依。同时，各区镇应依据实际情况，调整相关补贴，逐渐推行城乡差异和区域差异的养老普惠金融政策，这将对缩小各市（区）城乡发展差距起重要促进作用。另一方面，新农保制度应与“金保工程”下的基本医疗保障体系、住房保障体系、失业保障体系等相联合，进一步搭建与城镇职工养老制度、被征地农民保障制度等衔接的体系，探索促进城乡发展一体化的路径。
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　　[责任编辑：王功巧]
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