民办高校分类管理研究
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作者:于洋 孙英皓 刘世杰
随着民办高校经过多年的发展，逐步得到社会和政府的认可，全面提高了教育供给服务水平，促进了社会经济的发展。但也存在诸多问题，民办高校长期处于营利和非营利的边缘，迫切需要明确法人属性、投资回报、产权处理、税收政策、土地政策和扶持政策、收费政策等问题，亟需加强顶层设计和统筹规划。在此背景下民办高校分类管理新法新政不断出台，加快了民办高校分类管理和政策的落地，促进了民办高校健康发展。营利性与非营利性民办高校分类管理产生的历史轨迹（非营利性属性确立、营利性属性的隐性认同、合理回报的出现、营利性和非营利性分类管理）对于民办高校分类管理有着重要的现实意义，本文详细分析了民办高校分类管理的历史进程。
民办高校分类管理的起点：非营利性的属性确立
中国近代私立教育始于清末、兴于民国，合并于解放后。经过长时间的沉寂，又在上世纪七十年代末八十年代初蓬勃发展，始称"社会力量办学"，后称之为民办高等教育，虽然其发展历史与公立高校平行并存。新中国成立之初，我国采取的是“两条腿走路”的办学方针，公私并存，同步发展。但在经济领域所有制改造过程中引起了教育领域办学体制的改变，公有制经济和集体所有制经济结构要求与之相配套的高等教育结构，在1951-1956年间所有私立高等院校或改制成为公立院校或并入公立院校，私立高等教育在中国消失，沉睡了近30年。十一届三中全会后，我国所有制结构从单一的公有制机构转变为以社会主义公有制为主体的多种成分并存的所有制经济结构，其结构的重大变化带动了教育投入体系的转型，社会力量办学从1978年开始逐步恢复。随着改革开放和经济结构的调整，1982年《中华人民共和国宪法》第19条第四款开始允许并鼓社会力量依照法律规定举办各种教育事业。民办教育清晰的制度认同是1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，期中明确并鼓励各种社会力量可以采取多种形式和办法，积极自愿地为发展教育贡献力量。民办教育的第一个全国性文件是1987年颁布的只有1700字的《国家教委关于社会力量办学的若干暂行规定》，其中第16条规定：“社会力量举办学校的全部收入及固定资产，归学校所有。"充分体现了民办高校的非营利性定位。1988年《国家教委关于社会力量办学的通知》中进一步明确和完善了了办学的相关规定。1993年国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见中更是强调了多种形式的联合办学对我国教育事业发展的重要意义。1995年9月1日实施的《中华人民共和国教育法》第25条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”进一步提出了民办高校的非营利属性。1997年颁布的《社会力量办学条例》第6条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的"直接了当的的确定了民办高校的非营利属性。
民办高校分类管理的发展：
营利性属性的隐性认同
根据各项政策民办高校确立了与公立高校同形的非营利性的使命，但是在实践过程中，民办高校享有的政策、资源和公立高校完全不同。民办高校的投资者为了发展会自发地捕捉利涧，取得营利。国家整体制度变迁的鼓励与促进下，营利性属性隐性认同伴随产生。八十年代后，民办高校发展过程中第一个稍稍触及营利的问题规定是1987年颁布的《关于社会力量办学的若干暂行规定》，规定中第15条也只是要求各民办高校不可以收费过高，并没有涉及营利的本质。在1997年《社会力量办学条例》之前，营利性这是一个"并非不合法"领域，加之相关政策基本处于空白期，民办高校营利性长时间处于一种“没有说行也没有说不行”的状态”，虽然民办高等教育在起步階段发展迅速，但整体上仍然非常弱小掩盖营利的发生，并不容易为国家和社会感知，也并未引起学术界的重视。随着国家整体制度变迁的鼓励与促进，内生的营利行为也逐渐增加，民办高校办学就要取得回报的营利思想越来越理所当然化。
民办高校分类管理的转折：合理回报的出现
民办高校在非营利合法性宗旨下，事实上以合理性营利驱动下的发展模式高速发展了近20年后，遇到了难以跨越的瓶颈，获利水平连续走跌，原有的制度弊端明显，制度变革呼之欲出。民办髙等教育规模扩张导致合法性危机出现，民办高校从1998年的21所，占全国普通高校（1022所）的2%增加到2019年的757所（含独立学院257所，成人高校1所），占全国普通高等学校（2431所）的31.14%。在校生人数也从1998年的1.2万人，占普通高校在校生的0.35%增加到2019年的708.83万人，占去全国普通高校在校生的23.38%[3]。民办高校不再仅是公立高校的补充，而成为高校的重要组成部分。资本的逐利性愈演愈烈，非营利性办学宗旨与营利性事实高度背离，逐步引起社会、学者和民众的感知与反思。民办教育利益相关者多重博弈后民办高校分类管理出现转折，2002年《民办教育促进法》第51条规定民办高校出资人或举办者可以在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人或举办者可以获得合理回报，民办高等教育第一次从法律角度明确了合理回报的法律地位，在一定时间内促进了民办教育的发展并成为民办高校分类管理的里程碑[4]，这是但在落实过程中民办高校对于合理回报制度"取皮去麵"的空化现象严重，即在真正落实过程中依然采取"假公益真营利"的模式。国家出台合理回报制度的初衷是为了鼓励和促进更多的民间资金投入高等教育领域，试图以含混表述来达到法律逻辑和社会现实之间的平衡，但发展过程中却是民办高校的投资者以合理回报为法理依据，穿着公益性的合法外衣隐蔽的进行营利。使"合理回报"陷入既不合理又不合法的尴尬场景。
上世纪90年代国外学术界已将私立大学发展的焦点集中在营利性与非营利性分类管理上，并展开研究。2000年世界银行组织提出了区分私立教育机构的营利性和非营利性分类的实际意义。2004年国家颁布的《民办教育促进法实施条例》）是民办高等教育管理历史上首次分类尝试，在《条例》第37条中，已经将民办学校隐含的分成了两类：一类是不要求回报的非营利性学校，出资人可以在每个会计年末从净收益中提取25%作为学校的发展基金;另一类是要求取得合理回报的非营利性学校，民办高校的出资人可以在每个会计年末，从结余中合理取得回报。同时该《条例》还明确了民办教育与公办教育法律上的平等地位，促进民办教育的可持续发展。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010— 2020）》明确提出，“要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。2016年颁布的《民促法》修正案更为我国民办教育分类管理提供了法律依据和未来研究的发展方向。紧接着被统称为民办教育分类管理实施的“1+3”文件相继出台，开启了民办教育分类管理和非分类管理改革的破冰之旅。2017年9月1日颁布的《民办教育促进法》第19条规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立营利性或非营利性学校。”民办高校开始实施分类管理。2019年2月23日中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》中指出要鼓励民办学校按照营利性和非营利性两种组织属性开展现代学校制度改革创新。国内外的研究层面也从理论层面（该不该分类管理？）过渡到目标层面（进行什么样的分类管理？）以及现实层面（如何进行分类管理？）。民办高校进行什么样的分类管理，在新的《民促法》实施后，学者们主要围绕以下三个方面展开讨论：其一是在遵循党对高校的绝对领导的前提下借鉴私有制的“国际惯例”;其二是对营利性民办高校和非营利性民办高校实施差别扶持政策;其三是依据国家法制统一原则进行分类。
面向未来，民办高校分类管理后机遇与挑战并存，民办高校虽从政策到法律已经不断完善，但民办高校的“营非选择”以及过渡期的重重困难，使其向前发展的道路依然任重道远。
[本文系基金项目“吉林省教育科学“十三五”规划重点（一般规划）课题：营利性与非营利性民办高校分类管理研究“（吉教科研办字[2019]5号）研究成果]
（东北师范大学人文学院）
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