行政程序功能及其法律化现状分析

来源:用户上传      作者: 韦　京　谢尚果

　　摘要：程序被称为“看得见的正义”,程序是实体法实施的保障，另外也有其自身的价值。本文主要分析了行政程序的功能，并详细剖析了我国行政程序法律化的现状,指出行政程序法律化的重要意义。
　　关键词：行政程序；功能;法律化
　　
　　行政程序是为行政权力运行预先设定的方式、方法和步骤。一方面，行政程序具有工具价值，即确保实体法的实施；另一方面，行政程序也具有自身的独立价值，即在行政过程中，程序向人们展示了法律的价值，如公正、公开。行政程序一经设定，作为行政程序义务人的行政权力行使主体，就必须按照行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担行政程序方面的法律责任。可见，行政程序法的价值就在于它在行政行为的过程中可有效地规范行政行为，防止行政权力的滥用，保护行政相对人的合法权益，同时可以保证和提高行政权力的有效行使，提高行政效率。因此，建立健全公正、科学的行政程序并严格执行这一程序，是我国走向依法行政之路，实现法治政府的必备条件。
　　
　　一、行政程序的功能
　　
　　公正、合理的行政程序是产生公正、合理的行政实体法的前提条件，也是充分发挥行政实体法效用的有力保障，它具有多方面的功能。
　　
　　1.促进行政权的合理行使
　　行政程序的功能首先在于规范、制约、监督行政主体的行政行为，使行政权力真正置于规范的约束之下，具体表现是：
　　(1)规范和制约行政行为。行政程序规定了行政行为的步骤、形式、方法,以及在法定期限内按一定顺序进行的全过程。因此,它能制约行政主体的活动,使其行政行为有章可循,有法可依,将其行政行为置于法律规范的约束下,从制度上克服了行政的任意性和行政职权的混乱。
　　(2)监督行政主体公平实施行政职权。这是行政程序的监督功能，防止行政机关失职、越权和滥用职权，以保证行政主体公平实施行政职权。具体表现有：一是有利于行政活动的公开化。行政程序将整个行政活动程序以法律的形式固定下来，并将这种法律规范公诸于众。二是有利于监督行政主体公平实施行政职权。行政职权的运作过程就是法的实施过程，它不仅严格要求行政主体的行政行为依法进行，并给行政相对人同等充分的机会了解情况、陈述理由与要求，而且要明确告示行政相对人有关活动程序及程序终结后的法律后果。各国行政程序法都将听证、告示、回避等法律制度列为行政程序法的重要内容，为行政相对人监督行政行为提供法律依据。三是有利于行政主体纠正自身错误，弥补相对人的损失。行政行为是一个十分繁琐复杂的过程，涉及的对象复杂，而且面广量大，即使行为人主观上无过错，也难保万无一失。为了便于纠正错误的行政行为，现代各国一般都在行政程序法中规定了监督、纠正错误行政行为的条款，以及对行政相对人进行救济的程序规定。如扩大行政监督与行政复议等，对因行政行为的错误而使利益受到损失的行政相对人能依法得到合理的救济。
　　(3)促进行政机关有条不紊、保质保量地按时完成行政行为。为使行政机关的行政行为高效灵活的运行，需要形成系统内部结构合理、功能齐全、协调通畅的有机体。因此，行政程序将行政机关的行政行为分为若干环节，每一环节都有标准与时限，使行政主体的每一个行政行为都有法可依，反之，则应承担相应的法律责任。这样就可以促进行政主体的行政行为依照法定程序，有条不紊、保质保量地及时完成。
　　
　　2.保障行政相对人的合法权益
　　现代行政程序应包含对行政相对人合法权益的保障，行政相对人行为的规范，以及行使参政权途径的扩大等，使行政程序的功能得以全面发挥。具体表现为：
　　(1)保障行政相对人的合法权益。行政程序的目的之一就是保障行政相对人的合法权益，它必须将行政相对人的实体权利与程序权利落到实处，给予有力保障。现代法学认为，程序权利与实体权利是密切联系的,程序权利是实现实体权利的前提和基础,没有程序的规范,实体权益也无法实现,且程序权利本身也有其独立意义。
　　(2)规范行政相对人的行为，并为相对人正确行使权利提供具体的、可操作的行为准则。行政程序不仅规范行政主体的行政行为，也规范行政相对人的行为，使之与行政机关的活动统一、协调，以保证行政职权的有效行使与行政职能的实现。如时效制度就不仅需要行政主体遵守，行政相对人也必须遵守。行政程序还将行政实体中规定的行政相对人的一般权利具体化与可操作化，为行政相对人的合法权益依法提供明确、具体的行为导向，有利于保障行政相对人合法权益的实现。
　　(3)扩大公民行使参政权的途径，促进行政民主化。行政程序法不仅规定了行政相对人对行政行为是否合法的监督权，而且还规定了公民参政、议政的具体途径。如行政立法程序中的听证制度，就是保证公民直接参与行政立法，行使管理国家事务的权利。又如行政制裁的作出，必须事先听取行政相对人的意见与辩解。这些制度的规定，都有利于保证行政行为的公开、公正和民主，以促进行政民主的发展。
　　
　　3.促进行政效率的提高
　　行政权力作为一种代表国家意志的权力，具有强制性与支配性。因此，在行政管理关系中，行政机关与行政相对人之间，权力与权利之间的差异是客观存在的，两者之间的不对等具有绝对性。现代行政程序作为连接政府与行政相对人的中介，则通过权力与权利之间的沟通、协调、平衡，既可保障国家权力的合法行使，又可保障行政相对人的合法权益，从而促进行政效率的提高。其作用与意义的具体表现是：
　　(1)沟通、协调行政主体与行政相对人之间的关系。行政活动不仅仅是行政机关的活动，它必须有公民、法人、其他社会组织等行政相对人的参与、配合。而行政权力与相对人权利之间往往又不可避免地会出现矛盾，甚至冲突。为了减少、避免矛盾和冲突，就必须沟通、协调、统一双方的行为。这种沟通、协调、统一正是行政程序的内在功能之一。
　　(2)通过权利与义务的相互转化,使行政主体与行政相对人之间的关系在管理与被管理的过程中取得平衡。行政程序通过权利与义务的相互转化使行政主体与行政相对人之间的关系在管理与被管理中取得平衡。如在传唤时,行政机关有权要求行政相对人按时到达行政机关,同时又有义务使其工作人员回避与其有利害关系的行政活动。而对行政相对人来说，按时到达行政机关是其义务,要求有关行政工作人员回避某些活动则是其权利。
　　行政主体与行政相对人在程序上的这种权利与义务的相互对应关系以及双方角色在特定条件下的换位，使双方在行政实体法律关系中反映出的不对等地位，以及权利与义务在分配方面的不对等性，得以恢复和均衡。
　　(3)通过对行政主体与行政相对人行为的统一规范,促进行政效率的提高。现代行政程序是建立在民主、公正、高效的基础之上的。但导致行政高耗低效的原因是多方面的,其中行政行为非程序化与相对人行为非程序化又是引起和加剧行政高耗低效的经常性原因。如行政机关的重复审批、反复研究会造成事倍功半，行政相对人的无故拖延、无理取闹也会花费时间。行政相对程序由于按照简便、迅速、经济的效率精神,为行政活动及行政相对人的活动设置步骤、排定程序、展开过程与选择方式,这就能促进行政主体的行政行为与行政相对人的行为都能够依照法定程序进行,既有利于行政主体的行政效率的提高,又有利于行政相对人合法权益得到保障。
　　
　　二、行政程序法律化的现状分析
　　
　　1.我国行政程序法律化取得的成绩
　　我国对行政程序的重视是在改革开放以后，20多年来，中国的行政程序立法经历了一个从无到有，从分散到集中，从自然到自觉的初步发展过程。1990年10月起施行的《行政诉讼法》将具体行政行为“违反法定程序”列为撤销判决的理由之一，开创了“违反法定程序行政行为无效”的先河，首次将行政行为的程序违法与实体违法相提并论，这在具有浓厚法律实用主义传统的中国意义深远。随后颁布的《集会游行示威法》规定了行政行为说明的行政程序制度，1995年《国家赔偿法》、1996年《行政处罚法》，1999年《行政复议法》都确定了违反法定程序行政决定无效的原则，并分别规定了我国行政领域的几大程序：行政赔偿程序、行政处罚程序、行政复议程序。20多年来我国行政法治建设的发展为我国现代行政立法提供了一个非常坚实的基础，明显的成绩主要表现在：

　　(1)1982年宪法为行政程序法制化提供了一定的根本法依据。西方国家的宪法中往往有关于行政程序基本原则的明确规定，这些规定构成了这些国家行政程序的根本法律渊源。我国宪法并没有专门规定行政程序的基本原则，但是，宪法中的有些规定却可以被认为是行政程序法制化的依据。例如，宪法第2条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这一规定是行政程序法上公开原则、参与原则的宪法依据。又如，宪法第3条第二款规定：“中华人民共和国公民在法律面前人人平等。”这一规定是行政程序法上公正原则的宪法依据。
　　(2)某些行政领域建立了比较完备的程序制度。新中国成立以来，尤其是改革开放以后，我国先后制定了一大批行政程序方面的法律、法规和规章，使行政程序无法可依的状况有了明显改善。20世纪80年代以后，行政程序法律化的进程明显加快，有关国家机关先后制定了《行政法规制定程序暂行条例》、《国家行政机关公文处理办法》、《工商企业名称登记管理暂行规定》、《中外合资经营企业登记管理办法》、《治安管理处罚条例》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等。这些法律、法规和规章的制定，使我国行政程序法律化的覆盖面大为扩展。虽然目前我国的行政程序制度在总体上还比较落后，但从局部看，有些领域的行政程序制度已经相当完备，如行政法规制定程序、规章制定程序、行政处罚程序、行政复议程序等。以行政处罚为例，1996年颁布的《行政处罚法》，对行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序以及行政处罚的执行程序都作了统一、明确、具体的规定。此外，还制定了大量专门规定特定领域的行政处罚程序的单行法律、法规和规章。这使我国行政处罚程序形成了比较完备的规则体系。
　　(3)体现现代法治精神的行政程序制度开始得到确定。随着法制建设的发展，我国行政程序法制化的价值取向发生了明显的变化，行政程序已不再被单纯地看作保障行政管理、提高行政效率的工具，它的控权功能和保护公民权益的功能逐步被立法者所认识。其结果，使得我国行政程序中以控制行政权和保护公民权益为主要目的，体现现代法治精神的规则和制度逐步被确立，如告知程序、听证程序、回避程序、复审程序等。这种变化表明我国的行政程序法制化正逐步向现代化迈进。
　　(4)行政程序法获得了相对独立的法律地位。随着中国依法治国的推进，行政程序开始获得了独立的法律地位。例如，《行政诉讼法》明确地将程序合法作为行政行为合法的三个必要条件之一，同时规定，对违反法定程序的具体行政行为，人民法院可以判决撤销，并可判决被告重新做出具体行政行为。《行政处罚法》则明确规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。这些规定表明，我国的行政程序不再是行政实体的附庸，它已经获得了与行政实体法同等重要的地位。
　　
　　2.我国行政程序法律化存在的主要问题
　　(1)“重实体轻程序”的观念还未彻底改变。长期以来，我国立法的重点一直集中在实体法的制定上，程序法的制定没有受到足够的重视。国家立法机关制定的法律大多数都是实体法，规定行政程序的法律数量很少。有些法律虽然涉及了行政程序，但也只是一些原则、抽象的规定，缺乏操作性。在许多人看来，实体法直接关系到人们的权利义务，关系到人们的切身利益，因此，必须予以重视；而程序不过是一些方式、步骤、顺序和时限问题，这些都是形式上的东西，有没有都无所谓，关系不大。不仅执法者有这种思想，而且普通老百姓也不太看重程序问题。只要你行政机关实体上没有冤枉我，没有亏待我，你是否违反程序，对我无所谓。所以，在实践中，对实体违法处理正确，而程序违法的行政行为，人们普遍持一种宽容态度。
　　(2)行政程序立法总体上还比较滞后。 虽然改革开放以来我国加快了行政程序的立法步伐，行政程序立法从自然发展阶段逐步转入自觉和系统的发展阶段，但是，行政程序立法仍落后于法制建设的总体进程，不能适应依法治国和依法行政的需要。这主要表现在两个方面：一是还没有一部系统全面的行政程序法典，行政行为的一些带有共性的程序问题缺乏统一的规范，很容易造成具体的行政程序规定之间的矛盾和冲突；二是一些事关重大的行政行为的程序立法几乎还是一片空白，如行政强制执行至今还没有统一明确的行政程序规定，行政许可的程序也缺乏统一的规范。
　　(3)已有的行政程序规范普遍存在操作性不强的缺陷。行政程序所涉及的是行政行为的步骤、方式、时限和顺序，它是行政行为的操作规程，本来应当具有很强的可操作性，但目前我国法律所规定的行政程序大多都比较原则、抽象，缺乏可操作性。例如，有的法律只要求行政机关“及时”答复相对人的申请，而不是规定具体的答复期限；有的法律规定行政机关制定的规章应当报有关国家机关备案，但却没有规定备案的具体程序。这种状况造成了行政活动在程序上的不公平，降低了程序的权威性，严重削弱了程序对行政活动的控制、约束功能。
　　(4)行政机关自定的程序多，国家立法机关通过法律规定的程序少。在现有的行政程序法律规则中，由全国人大及其常委会通过法律规定的行政程序只占很少一部分，绝大多数行政程序是由行政机关自行设定的。这里面包括国务院通过行政法规规定的程序，国务院各部门和地方人民政府通过行政规章规定的程序，甚至还包括规章以下的规范性文件所规定的行政程序。由行政机关自己设定行政程序必然导致以下后果：一是行政程序中约束行政机关的规则很少。行政程序的基本功能本来是规范和约束行政权力，但是行政机关自己规定行政程序，它很自然地会尽量减少对自己的限制和约束。二是行政程序法为行政相对方设定的程序繁琐、重叠、不协调。行政机关自己规定行政程序，它就会把行政程序当作一种控制行政相对方、加强行政管理的手段。为了达到强化行政权、更好地控制相对人的目的，行政机关在设置行政程序时，往往为相对人规定了非常繁琐的行政程序。三是行政程序之间容易产生不协调、不一致的现象。由于本位主义的影响，不同的行政机关规定行政程序的时候，往往只顾方便自己，很少会从总体上考虑行政程序的合理性与科学性，结果就造成了行政程序之间的重叠和不协调甚至冲突。四是行政程序的透明度低。行政机关制定的程序有很多是内部办事程序，一般是不对外公开的，行政相对方并不了解。行政程序不公开，苦了相对人，但对行政机关却是有利的。因为，不公开行政程序，公众就难以监督它，而且它还可以根据需要随意地改变行政程序。五是在时效问题上，对相对方要求很严，而对行政机关的限制很少。行政机关制定的程序有一个很大特点，即对行政相对方规定了严格的时效。比如，对行政相对人授予权利的行为，要求相对人必须在什么时间之前提出申请，否则将丧失这种权利；对相对人科以义务的行为，要求必须在什么时间内履行，否则就要给予处罚。而另一方面，对行政机关自己的行为则很少规定明确严格的期限。
　　(5)行政程序立法的现代化程度还比较低。我国的行政程序立法的现代化水平低主要表现在两个方面：从形式上看，行政程序立法还比较分散，没有统一的行政程序法典，各种行政程序法规范缺乏必要的协调，尚未形成完整科学的行政程序法体系。从内容上看，目前的行政程序法中体现现代民主法治精神的行政程序制度和规则还相当少。比如，听证制度目前还只适用于重大的行政处罚和制定某些政府指导价、政府定价等极为有限的行政领域。另外，回避制度、信息公开制度、告知制度等现代行政程序的基本制度也还没有普遍建立起来。
　　(6)行政程序刚性不强，缺乏应有的权威性。规定行政程序主要是为了控制行政权力。由于行政权是一种具有扩张性、侵略性，并且很难控制的权力，因此，要想利用行政程序去有效地控制它，就必须使行政程序具有较强的刚性和权威性。具体地说，要使行政程序具有不容违反、不容随意变更的强制性的法律效力。如果行政行为违反了法定程序，就应使它无条件地归于无效，并且应当根据情况追究有关行政主体的法律责任。目前，我国行政程序有关规定存在的一个明显缺陷就是强制性不够，行政程序法律规范普遍缺乏应有的权威性。造成这种情况的重要原因之一，是法律往往只规定行政行为应当遵循的步骤、方式、时限，却很少规定违反法定程序应当承担的法律责任。结果，行政主体违反法定程序以后，往往不会承担任何实质性的不利后果。在这种情况下，法律所规定的行政程序更多的只是一种摆设，难以有效发挥控制行政权、保护相对人权益的作用。
　　 作者单位：韦京中国物资出版社
　　 谢尚果玉林师范学院
　　
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