事业单位机构改革的思考
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作者: 韩跃萍
摘 要： 事业单位机构改革是我国行政改革的配套要求，也是事业单位自身面向社会、进入市场的客观需要。近几年来，以“脱钩、分类、放权、搞活”为基本思路的事业单位改革在全国各地普遍展开，随着改革的不断深入，遇到的困难和障碍也在不断增加，直接影响着事业单位改革的进程。我认为事业单位改革必须进一步加大力度，冲破瓶颈，建立健全相关配套政策，以推动事业单位改革健康、有序发展。
关键词： 事业单位； 机构； 改革
中图分类号： F324 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2011）03-0188-01
一、事业单位机构改革将会遇到的障碍
（一）职能难转变，机构难精简。由于长期受传统观念束缚和行政干预的影响，事业单位所设置机构的职能已难以适应市场经济发展和机构改革的要求。如职能不清，管理经济的机构太多，介入微观经济太深，社会管理力量太弱。涉农机构中非业务机构多，业务人员偏少。导致的结果是，在指导农村工作方面，习惯于老一套、老办法，以行政命令代替为农服务，不愿在研究探讨如何推进农业农村社会化服务体系建设上下功夫。
（二）对口设置多，撤并很困难。按照我国机构设置的一般原则，上级机关设置的机构，下级机关必须相应设置。从而形成了上下对口、条块分割的机构系统，使事业机构在改革过程中受到各方面的牵扯。其一，有上级主管部门的干预。有些上级主管部门千方百计强调部门职能，以项目、资金等为要挟，强制干预下级设置相关机构。其二，有些职能弱化的单位不愿撤并。
（三）人员超编，难以分流。近几年来，按照机构改革的要求，在精减机构和编制中，由于县区政府下属单位有限，且所辖乡级单位又处最基层，分流渠道狭窄，吸纳空间小，分流的对象中专业知识型人才少，懂经济、会管理的人才更少，难以找到一个适合的单位及其岗位，造成分流人员消化十分困难。
二、事业单位机构改革的建议及对策
（一）根据事业单位类别，分门别类地进行改革。当前的事业单位按照不同的性质、职责和任务可划分为承担行政职能型、从事生产经营活动型和从事公益服务型三种形式。因此，在改革中，应根据不同性质、不同类型、不同情况采取一种或多种不同的改革方式，逐步实现事业单位资源社会化、服务市场化、管理规范化。
1.对承担行政职能型的事业单位要清理规范、精简压缩。这类机构是事业单位的一种特殊形态，从其承担的职责看，应属行政机关范畴。这类单位的设置，必须以法律、法规或政府相关规定为依据，要严格控制。长期以来，由于这类机构设置太多，必须清理规范、精简压缩，实行综合行政执法，合并组建综合执法机构，并重新界定其职能范畴。
2.对从事生产经营活动型的事业单位要改制转企。这类单位要积极借鉴企业产权制度改革的方法，按照“产权清晰，权责明确，事企分开，管理科学”的要求，积极推进改革，转为企业，构建新型的产权关系和企业制度，形成具有内在动力、富有活力的内部运行机制，促使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场主体。
3.对从事公益服务型的事业单位要调整重组。这类单位改革的重点是扩大服务功能、调整布局结构、优化资源配置、形成规模效应。一要鼓励社会力量兴办公益事业，努力形成国有、集体、个体、外资等多种所有制结构，使其形成均衡协调、公平竞争、有序发展的新格局。二要改变服务领域狭窄、服务对象单一现象，从实际出发，面向全社会拓宽服务范围、增加服务质量。三要根据经济建设和社会需求变化情况，按照各专业门类的不同特点适时调整布局。四要鼓励职责任务相近的单位实行行业联合重组，组建多种形式的服务实体或集团性事业机构。
（二）要改革现有的机构编制管理方式
1.精简压缩机构、合理调整布局。要根据现有事业单位不同的类型、性质、运行机制以及发展趋势，选择不同的改革形式。
（1）撤销。随着经济和社会的发展，原有的一部分事业单位，有的职能萎缩甚至消失，已经无所作为，有的运转艰难，既无社会效益，也无经济效益，有的依靠财政拨款养人，终日无所事事，有的名存实亡，长期无人员、无资产，不运作。此类单位应撤销，其人员按政策进行妥善分流和安置。
（2）合并。有些事业单位，是以部门管理的模式设置的，有的规模过小，有的职能相近或交叉。对这类单位应在统筹规划的基础上，予以合并。可在系统内部合并，也可在一个区域统筹，打破部门界限进行合并。
（3）改企。从事生产经营活动、工程勘测设计等事业单位，必须转企改制，按照建立现代企业制度的要求，使原事业单位改制为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。
（4）分开。即事企分开。目前有的事业单位，既从事行政或行业管理，又从事生产经营，编制混用、人员混岗、财务混帐。对这类事业单位要进行梳理，生产经营实体应从事业单位中剥离出来，成为自负盈亏的企业法人实体。
（5）调整。即调整布局。对部门所有、条块分割、重复设置的事业单位，应统筹兼顾，科学调整布局，裁长补短，优势互补，优化人力、财力、资产等资源配置。
（6）联合。鼓励职能相近或互补的事业单位跨行业、跨部门联合，以利于形成规模效应，增强竞争能力和发展后劲。
（7）转机。即转换运行机制。对部分自收自支单位和有条件的单位，在不改变事业单位的性质、编制的情况下，引入企业的管理经验和办法，工资总额与单位效益挂钩，个人收入与工作实绩挂钩。
2.加强编制管理，严核经费形式
（1）重新审定事业单位的经费供给形式，改革拨款办法，逐年减少财政拨款的数量。凡具有创收能力的单位，都要按照全供转差补、差补转自收自支、自收自支转企业化管理、企业化管理转企业的方向转变。仍需要拨款的单位，也要改变拨款办法，实行经费包干。
（2）对由财政全额预算管理的事业单位和依靠行政性收费实行自收自支的事业单位，编制应严格控制，从严管理。对差额预算管理的事业单位要灵活定编，供给经费逐年递减。对非政策性业务收入为主的自收自支事业单位要按需定编，同时要引导其向企业过渡。
（三）改革人事管理制度、工资分配制度。用人制度上的铁饭碗和铁交椅，分配制度上平均主义和大锅饭，是当前事业单位人事制度中两个主要问题。
1.人事管理制度改革问题。要实现由国家用人到单位用人、人员身份管理向岗位管理转变，“养人”向“养事”转变，按照市场化、社会化的思路，建立政府“花钱买服务，养事不养人”，变“以钱养事”为“以钱办事”的新机制。改革事业单位用人制度必须抓好五个环节，一是根据事业单位发展的客观需要科学设定岗位。二是在定岗定编基础上实行竞争上岗，把竞争、激励机制引入到事业单位的人事管理中来，对事业单位各类人员实行各种形式的聘任制和优化组合，以增强事业单位活力和动力。三是通过聘任对竞争上岗人员实施合同化管理；四是促进事业单位人员的合理流动。五是尽快完善事业单位待业保险、养老保险、医疗保险等各种社会保障制度。
2.工资分配制度改革问题。全面推行工资浮动或工效挂钩的办法。在严格考核的基础上，把津贴部分从工资中分离出来，与每个人的岗位特点、工作数量和质量及各方面的表现挂钩，将分配向贡献大、技能高的岗位倾斜。有经营服务收入的单位可实行工效挂钩。使每一个干部职工在什么岗位，干什么工作，享受什么待遇，薪随岗变，真正做到“奖勤罚懒、奖优罚劣”，拉大分配档次，调动人员的积极性。
总之，事业单位机构改革是一场意义深远的革命，它触及到现行体制中诸多深层次的矛盾，涉及到每个干部职工的切身利益，有阻力、有困难是在所难免的。只有按照国家的要求，一切从实际出发，实事求是，充分准备，精心组织、科学安排，就一定能排除各种阻力和困难，顺利完成事业单位机构改革的历史重任。
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