从纳税服务视角看《大企业税务风险管理指引》

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　　2008年8月国家税务总局机构改革,使得大企业税收管理司(简称“大企业司”)应运而生。大企业司是国家税务总局主管大企业税收管理和服务的部门,它针对大企业实施分类管理,深入系统地掌握大企业生产经营情况,为纳税人提供有针对性、深层次的专业管理和服务,是大企业税收管理的一种新方式。大企业司成立后开展了一系列卓有成效的工作,《大企业税务风险管理指引(试行)》(简称《指引》)的发布就是其中影响较大的一项工作,本文将结合《指引》从纳税服务角度,浅析大企业风险管理工作的实践问题和解决对策。
　　
　　一、《指引》强调控制事前风险,完善纳税服务
　　
　　2009年5月国家税务总局发布的《指引》主要是为了加强对大企业的事前税务管理,提高纳税服务水平,引导大企业合理控制税务风险而制定的,具体工作就是要引导企业建立全方位的税务风险管理和内部控制机制,引导企业进行自我管理。
　　《指引》从组织机构建设、风险识别、风险应对、信息沟通、监督改进5个方面建立企业税务风险管理的完整构架,以参与企业制度建设的方式提前介入企业纳税管理环节,实现税务管理环节的前移。《指引》辅导企业提前防范税务风险,变发现型控制为预防型控制,变被动管理为主动管理,实现自我遵从。可以看出,《指引》倡导的税务管理从事后转向事前,从管理转向服务。
　　
　　二、税务风险控制需要全方位纳税服务
　　
　　《指引》要求企业实现税务规划具有合理的商业目的,并使经营决策和日常经营活动、对税务事项的会计处理、纳税申报和税款缴纳及其他税务管理事项等都能符合税法规定。如果在事前对以上税务工作事项都能够妥善处理和控制,这样将能够最大限度避免“用法过度”现象发生。在税务总局对企业的纳税服务方面,表现为事前服务与引导,协助企业完成纳税申报缴纳以规避税务风险。
　　从申报缴纳税款的准确性角度,企业税务风险可以分为两类:一是企业少缴税,可称为“用法过度”,即税务人员对税法理解错误造成少缴税款,甚至偷税、漏税等,此类风险涉及到要补缴税款,加收罚款、滞纳金等,严重者可能触及刑罚;二是企业多缴税,可称为“用法不足”,即税务人员对税收政策理解偏差而多缴税款,税务人员过度谨慎而对税收优惠运用不足等。此类问题从性质上不属于触犯法律,但却使企业的经济利益无端流出。因此,从纳税服务角度,税务机关应当提供相应服务以避免企业“用法过度”的频繁发生和“用法不足”的大量出现。
　　
　　三、摸索中的《指引》仍有不足
　　
　　《指引》的颁布,为企业提供了税务风险管理服务,体现了税务总局对于大企业风险管理的重视和管理趋势,也从自我管理方面为大企业提供了风险管理的规范或者参照,也是大企业风险管理的一种创新和尝试。但是,在纳税服务的“用法不足”方面,《指引》仍有部分不足,主要表现在以下4个方面:
　　(一)事前引导有待加强
　　由于税收属地管理、企业过于庞大等原因,目前多数大企业的税务风险管理尚未实现完全统一、集中管理,税务机关也未对企业进行统一指导,主要参与的是事后检查,导致大企业不能全面了解税收法规的立法本意、执行细节,也难以有效进行税企沟通;税收政策出台频繁,有时法规条例的修改幅度较大,而相关部门对于政策的解释未及时到位,导致企业在执行过程中出现理解偏差。这些都不利于企业用足用好税收优惠政策,稳妥的企业就会少用法律政策避免税收争议。
　　(二)信息不对称影响工作进展
　　大企业税收管理工作是针对大企业进行分类管理和服务的新方式,需要大企业全力配合才能更好地开展并达到预期效果。大企业司在建立初始由于人员有限、基层管理职责尚未步入正轨等原因,税收服务和管理工作方式正处于摸索阶段,税务管理工作需要逐步推进。各企业在原有征管方式不变的情况下,还需完成大企业管理机构的工作要求,尽管大企业管理部门设立目的是为企业提供更优质服务,但现阶段税务局仍需不断进行宣传并逐步推进服务工作,税企之间亟待建立互相了解、互相信赖的关系,否则将影响税务机关纳税服务的开展和企业利益。
　　(三)政策执行标准不一
　　由于税收属地管理因素,主管税务机关成为税务征管工作的主要参与者,许多政策的执行都以主管税务机关的判断为准。同时,由于个人对政策理解的角度不同,部分有争议的政策问题难以得到一致解决,这也从纳税征管方面阻挠了一部分大企业期望建立税收集中管理制度,不利于大企业内部的税务风险管理工作的开展,不利于税收政策的执行和税务风险的全面控制。
　　(四)政策制定过程参与性不足、不够透明
　　大企业作为税收收入的主要来源,政策的出台或者修订将直接影响大企业的重要利益。但是,目前大企业一般都只能根据出台后的政策进行学习研究并遵照执行,很少参与到政策制定过程当中。政策制定后的效果难以控制,这样将导致政策制定目的和结果脱节的可能性。
　　
　　四、税企共同改进
　　
　　针对以上不足,笔者认为可以尝试在以下4个方面改进,从而能更好地为大企业完善纳税服务。
　　(一)加强税企研讨、事前引导
　　可以考虑加强对企业的税收政策辅导,尤其是对大企业定期进行集中辅导或研讨,再由大企业对各自成员企业分头进行内部辅导。此种方式可以减轻税务机关政策辅导的工作量,同时有利于企业准确理解税收政策;考虑加强政策的超前辅导,特别是在法规出台前或刚出台时,及时与大企业进行沟通和辅导,尤其是全新实施的或者大幅修订的法规条例,提前铺垫有利于法规的准确执行和良好实施。
　　(二)提供有效纳税服务,牢固建立税企互信
　　税企互信的建立需要长期过程,尤其像大企业司这样新建立的部门,需要通过一段时间的工作才能让大企业了解该部门定位、部门职责。大企业只有全面了解与企业利益息息相关的事项,才能更好地配合大企业管理工作,更好地为履行依法纳税义务铺平道路。
　　(三)妥善处理争议
　　对于因理解不同而导致对政策执行结果不同时,特别是重大问题,税务局应开通有效的问题反馈渠道。尽量将争议解决在纳税申报之前,避免税金缴纳入库退库的反复,同时,补充制定税务争议解决办法,完善大企业税务风险管理体系,确保企业合法权利得以行使,这也是企业用足税收优惠的法律保障。
　　(四)有计划安排企业参与政策制定、修改
　　大企业是税收政策执行的最前沿,大企业的相关负责人或者办税人员对于政策的执行有着最直观的理解,在检验政策制定效果、政策适用与否等方面也最有发言权。因此,安排大企业相关人员参与到政策实施后的效果分析中十分必要,一方面有利于大企业了解政策的征管办法,另一方面有利于税务机关准确分析政策的执行效果。这些工作开展成熟之后,可以考虑让大企业的相关人员参与到政策的制定过程中,逐步引导大企业积极配合税务机关完善税收征管制定,发挥好税法调节各方面经济利益,搞活宏观、微观经济的重要作用。
　　 国家税务总局大企业司的税务风险管理工作方式及其趋势向大企业税务工作发出了积极的信号。作为国家税收的主要贡献力量,大企业日渐成为税务机关的重点服务对象,国家税务总局大企业司相关负责人在不同场合提出大企业与税务机关在利益上存在一致性,大企业司愿意与大企业合作探索税收风险管理的途径,建立事前互动的防范机制。从本文粗浅的分析中可以看出,税务机关如果能在“用法过度”、“用法不足”两方面都能提供足够的纳税服务,将有利于企业税务风险全面控制,也有利于税务机关的税源控制和大企业的健康发展,最终促成征纳双方的和谐相处。

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