基层人民银行内部控制存在问题及建议
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作者: 程凤琴
一、目前基层人民银行内部控制存在问题
（一）内控制度全面性难以界定
人民银行内部控制制度主要为：金融监管制度、货币信贷资金管理制度、外汇管理制度、财务管理制度、会计结算管理制度、国库业务管理制度、货币发行与金银管理制度、计算机管理制度、安全保卫制度等。尽管各种制度较多，但内控制度全面性方面只有原则性规定，在实际建制工作中缺乏具体判断标准也即定量要求，导致内控制度评价、检查时标准不一，不利于相关部门对内控制度的执行情况进行监督检查和评价。
（二）内控制度的规范性不够
内控制度内容过于简单且与相关制度之间的衔接不够，存在有前后不一、相互矛盾的情况。有些制度过于概括、简单和条文化，操作性不强，不能为业务提供实际的指导；有些制度偏重于强调纪律约束，缺乏必要的程序控制；有些制度缺乏必要的处罚措施，更多的是在实际工作中有制度，但缺乏严格的、经常性的检查制度。
（三）内控制度的及时性不够
近年来，基层人民银行根据自身的特点和业务发展的需要，不断加强内控制度建设，出台了一系列的制度办法，但是，一些单位、部门未根据上级行规章制度以及实际情况的变化及时修订内控制度，以致内控制度缺乏系统性，并存在一定的滞后性。如有些新型业务已经开展，但制度尚未建立，致使运作上带有盲目性。
（四）内控制度执行不到位
近年来内审部门开展的各项检查中发现违反内控制度的情况屡见不鲜，甚至有些是屡查屡犯，特别是一些需要两个以上部门配合执行的制度，如果缺乏一定的协调与共识，执行起来就很困难，经常会出现有章不循的现象。
（五）某些客观条件制约内部控制的有效执行
在许多基层支行，由于人员紧张，一人多岗现象较为普遍，因而一些内控制度的执行存在很大难度。如现行的会计制度要求必须做到以下几个分离：会计记账与票据交换相分离；会计核算业务与事后监督相分离等。这些分离使重要岗位相互之间形成制约，对防范风险起着重要作用。但是基层支行人员较少，如果会计部门的人员请假或出差，这就产生了人员少的客观状况与会计制度要求之间的矛盾。
（六）缺乏对内部控制有效性的完整评价体系
内部控制评价体系实质上是对决策管理及各项业务环节内部控制制度建设的真实性、有效性进行客观公正的分析测试和判断，从而对内部控制动态机制产生的效果进行全面评估，做出鉴定的一种现代评估认定方法。但是从目前掌握的情况看，各级行在加强内部管理的过程中，还没有建立起对内部控制进行评价的体系，大多着眼于加强内部控制制度建设，对内部控制机制的有效性考虑较少，内部控制建设仍然处于一个较低的层次。
二、对策及建议
（一）强化内控意识，营造良好的内部控制环境
一是树立全员风险管理和“内控先行”的意识，提高对加强内部控制建设重要性和必要性的认识，切实加强对内部控制建设工作的领导；二要加强内控文化建设，组织广大干部职工认真学习《中国人民银行分支机构内部控制指引》和有关的规章制度，增强干部职工内控意识和风险防范意识，促使其自觉养成执行规章制度的良好习惯；三是要开展对内部控制的理论研讨，探索适合基层人民银行自身特点的内部控制规律，提高内部控制管理水平，有效地预防和遏制内部各类违规违章行为和责任事故的发生。
（二）构建完善的内控制度体系，提高内部风险控制水平
一是要根据基层人民银行业务特点和风险控制需要，对现有的各项管理制度进行梳理、修订和完善，使各项制度和操作流程更加适应业务变化和发展的需要，保证各项制度的延续性、完整性和有效性；二是及时制定与新增业务和技术相配套的新的内控制度，将内控渗透覆盖到各项业务过程、操作环节、部门和岗位，做到“无所不控”，从各个方面防患于未然；三是制定和完善内部责任体系，根据限制条件对各项业务和管理活动进行审批和授权，明确各部门、各分支机构的管理职责和权限，防止权力过于集中和各种舞弊行为的发生；四是对于影响实现基层人民银行管理目标的重要岗位和业务关键风险点，制定常规控制措施和应急方案，加大对重要岗位和业务关键环节风险的控制和防范；五是建立遵章守纪和防范激励机制，提高各部门及干部职工防范案件风险的自觉性和主动性；六是要按照从严治行的原则，进一步完善违规行为和失职行为的责任追究制度体系。
（三）完善四级监督体系，确保各项内控制度执行落实到位
一是建立以岗位人员自觉遵守各项规章制度和业务操作规程为基础的各岗位的自我监督、自我控制的岗位自控机制，将各个风险点的防范措施逐一落实到人到岗；二是各业务主管部门及领导重视内控，对各自主管的业务工作认真查找和确定风险点，并对风险进行判别、预测和分析，研究防范控制风险的措施，为防范和控制内部风险起到守关把口的作用；三是建立有关岗位、有关部门相互监督、相互制约的互控机制，全面加强对重要岗位和容易产生风险的重要环节的监督检查，以堵塞漏洞，消除隐患；四是理顺关系，确立内审、纪检、事后监督工作的权威地位，尽快构建具有独立性、超脱性和权威性的基层人民银行内部监督机制，改变同级监督难揭短、怕揭短的弊端，充分发挥内审、纪检、事后监督部门对各部门、各岗位和各项业务进行再监督的作用。
（四）改进内控手段，提高内控效率
一是要充分运用电子计算机技术优化内部控制，不断提高风险控制的科技含量，配齐配强计算硬件及网络，搭建内控管理信息的交流平台，整合业务系统基础管理信息和数据，加大内控计算机应用程序的开发，加快实现内控手段现代化，降低内控成本；二是改进内审工作方法和手段，重视非现场审计，要充分利用人民银行局域网，建立内审监控系统，对全行各项业务实行非现场的经常性监督，以增强内审监督的及时性和有效性。
（五）建立健全内控评价体系，对内控制度作出有效性评价
积极探索建立风险等级管理办法和内控“五要素”的内部控制评价体系，全面开展内部控制评价活动，验证基层人民银行各项风险业务、管理活动以及所采用的风险管理结果，找出内部控制中存在的缺陷和风险点，并依据有关风险控制措施确定风险度，促进基层人民银行不断完善内部控制措施，以确保各类风险能够得到有效及时的控制。
（六）整合监督资源，强化职能部门的监督效能
一是建立纪检监察、内审、事后监督等部门相互协调配合，以突击检查、审计等检查方法为手段，对要害部门、岗位和重点环节以及人为的盲区、盲点进行突击和经常性的监督检查，把事前、事中、事后全过程的监督贯穿于各个环节，把苗头性和倾向性的隐患及时处置到位，消灭在萌芽状态，并切实做好后续跟踪检查，保证各项建议措施得到有效落实，增强检查监督实效；二是强化对权力的监督制约，加大对各项决策和领导权力运用的督查力度，将风险降到最低限度；三是纪检监察干部特别要提高法纪意识，严守办案纪律，严格办案程序，加大查处力度，发挥纪检监察部门的震慑作用。
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