中国的城镇化
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作者: 谭国辉 谭晓明
摘 要：城镇化是人类生产和生活活动在区域空间上的聚集。具体从衡量提高城镇化水平的角度看，在中国当前，要提高城镇化率的真实水平，除统计上意义上农村人口的减少，城市人口的增加之外，就其实质而言，而且在当前也是最难办的是，当农民离开农业和土地进城就业后，能否同样享受市民的公共服务与福利待遇，城市环境能否保持相对的宜居。
关键词：城镇化
China's urbanization-Where to go
Tan Guo-hui，Tan Xiao-ming
（Nanhai， Guangdong Urban and Rural Architectural Design Co.， Ltd.， Foshan， Guangdong 528200）
Abstract： Urbanization is the human production and living activities gathered in the area of space. Specific measure to improve the level of urbanization from the perspective of the current in China， to improve the real level of urbanization rate， in addition to reducing the urban population statistically significant increase in the rural population， by its essence， but in the current also the most difficult is when the farmers to leave the land for agriculture and working in cities， people can enjoy the same public services and benefits， the urban environment can be maintained relatively livable.
Keywords： Urbanization
诺贝尔奖得主斯蒂格利茨曾说的：21世纪世界上有两大历史性事件，一是中国的城镇化，二是亚太经济。
今年，是新型城镇化破题之年，新一届政府如何规划城镇化道路，为世人所关心。近年来，一些地方政府举债投资、人工造城，快速提升城镇化率的同时，不但造成土地价格高企、社会成本高昂、债务风险高悬的“三高”现象，而且多地出现房地产入住率过低、入城农民待遇过低、被征农村土地补偿过低的“三低”现象。如何在城镇化推进中降“三高”提“三低”，既需要城镇化顶层设计，也要求地方政府真正做到以人为核心实现城镇化。
1.城镇化对总体经济的意义
各国经济史表明，城镇化与工业化高度相关。城镇化水平的提高，是工业化（包括农业产业化）的相伴产物。推动工业化（包括信息化）的进程，必然同时是在推动城镇化率水平的提高。中国30年多年的改革开放史也表明，尽管改革开放初中央并未提出城镇化战略，但随着30多年来工业化水平的不断提高，我国城镇化率同样由1978年的17.9%上升到2012年的51%。而且，哪个地区工业化水平高，自然城镇化率水平（甚至是城乡一体化水平）也相对较高。因为工业化率水平的提高，意味着一个地区的城市中，工业就业人口在增加，农业就业人口在减少；工业产值占比在增加，农业产值占比在减少。
随着大量农民迁入城镇，在农业总产出继续保持不变甚至增加的情况下，就总体经济而言，农民能进城就业，意味着一国经济总体的薪酬收入在增加，从而可增加消费，推动工业产出的维持或者增加（就社会、政治而言，是缩小了城乡分配差距，有利于稳定社会）。另一方面，随着大量农民进城，城市面积在扩展，城市要新增包括住房、水、电、气、排污、道路等基础设施建设投资，从而可推动一国投资。因此，就经济而言，城镇化率的提高，意味着消费与投资的增长，意味着内需的扩大，意味着GDP的增长。
城镇化与经济可持续发展的关系，尽管两者定义域不同，但是相互交集。由于城镇化进程客观上推动了投资与消费的增长，自然就构成了中国经济发展的重要内容。但是，要全面完成中国经济可持续发展的历史任务，就不仅仅局限于城镇化的内容。因为城镇化率的提高，直接意味的是仅仅带动与新增城市人口相关的消费与投资的边际增长部分，而涉及中国经济可持续发展的问题相当繁多、复杂。其不仅仅涉及与增量和存量城市人口相关的消费与投资增长问题，从机制与体制改革角度看，还涉及经济总体中以城市经济为主体的结构调整、农业劳动生产率的提高、产权的改革、要素价格的改革、企业治理以及对外开放政策的调整等等各方面的制度改革内容，可以说涉及整个中国经济发展方式改变的内容。因此，推动城镇化战略，是有助于经济发展方式的改变，但要从根本上改变经济发展方式，恐还需要进行一系列除城镇化所涉内容之外的制度改革。
2.中国城镇化的历史任务和实质
能否实现城镇化战略，最终可衡量的目标可以简单归结为城镇化率的提高。但是要具体实现此战略目标，要让亿万农民离开农业和土地，进入大中小城镇并能真正享受市民应享受的公共服务和福利待遇，面对当前中国的现状，众所周知，任务是相当的复杂和艰巨。概括而言，一是要解决亿万农民工进城后的住房、小孩上学、农民工医疗、养老的问题（即农民工市民化）；二是要解决大量农民工进城后城市扩建中面临的水、电、气、道路、排污、资源节约等城市建设问题（即城市基础设施建设）；三是还要吸取中国自身过去和其他国家城市建设中的“城市病”教训，面对中国目前工业化与环境、资源、交通的现实矛盾困境，要防患于未然，需要对中心城市的聚集与辐射效应、大中小城市的空间布局，有个事先的科学规划（即城市空间布局）。因此在当前，中国要推进城镇化战略，虽然任务繁多，但是具有历史性的、核心的任务主要是三项：农民工市民化、城市基础设施建设、城市空间布局。前一项是要处理好人与人之间的“人的城镇化”问题；后两项是要解决好人与自然、生态文明的新型城镇化或可持续城镇化的问题。 3.中国的城镇化――路在何方
城镇化发展规划，对未来中国的城镇化走向何方，具有非常重要的指导性。这个方案如果能做得好，那么就意味着未来中国有可能走出目前非常扭曲的城镇化模式和经济增长模式。如果做得不好，就可以会放大目前城镇化与经济增长模式的扭曲。这个规划最关键的内容不在界定未来中国应该发展哪些城市群，或者是大、中、小城市如何协调发展的问题，而在于制定一个系统性的，切实可行的改革方案，为已经在城市里面打工的流动人口，以及他们在农村里面的家庭成员，还有未来将进入城市里的新增青年农民工，在城市里永久定居，并市民化创造条件。
从人类生产和生活活动在区域上的聚集这一世界各国城镇化所共同走过的道路来看，中国不存在特殊的道路和路径。如果说存在“特殊”之处，只是相对于其他国家而言，中国城镇化现实的“起点”不同，决定了在完成城镇化历史任务中会有道路上的路径差异。中国现实“起点”的特征是什么？一是已在城镇中生活的亿万劳动力享受的却是“非市民”的歧视待遇，人与人之间的不平等差距已严重影响到一个社会的稳定。二是中国幅员辽阔，东中西部各省区划的水、森林等生态、矿产资源分布的极端不均，对各地区工业化道路的路径选择和城镇群空间布局客观上造成了一定的制约。三是中国整个经济仍处于“转轨”状态，城镇化中各种资源的配置正处于一个内生制度、组织架构的改革与形成过程之中。这一切决定了，要探索未来中国城镇化的道路与路径：
（1）一个循序渐进的过程。既然改革与转轨是个渐进的过程，中国工业化进程的推进必然也是一个逐步演进的过程，不能拔苗助长，搞“大跃进”，不能把国民福利待遇的胃口吊的过高，更不能突击“造城”。
（2）一个因地制宜的过程。各地的城镇化必须“靠山吃山、靠水吃水”，必须结合当地的环境与资源特征，走不同的经济发展模式，绝不能千篇一律，搞“大而全、小而全”的重复建设。
（3）一个可以发挥“后发优势”的过程。面对各地生态与资源的分布不均，后来居上的全国城镇布局完全可以吸取中外过去“城市病”的教训，吸收最新的信息与交通等技术，结合当地的水、森林、矿产等各种自然资源环境，对以城市群为主体形态的空间布局，做到事先规划，分步实施，防止重蹈前人的错误道路。
（4）一个制度改革的过程。因为要解决城镇化中“人的城镇化”和“人与自然的和谐”，必将涉及医疗、教育、养老等一系列经济资源配置制度和其他经济体制的改革。特别在以市场经济为目标取向的环境下，前者的配置又将涉及水电油气煤、利率汇率等资源要素价格的改革，而这些体现市场动态价格的改革结果，是人们事先难以详细预测的。因此，城镇化率水平逐年提高的程度，恐也不是可事先设定的。
4.城镇化规划中的原则
为了加快推进城镇化战略，制定一定的行动规划，等价于寻找确保未来中国经济持续增长和避免陷入中等收入陷阱的政策制度，这是非常必要的。但是，由中国城镇化发展路径决定了，在复杂的环境背景下，研制城镇化规划必须贯彻突出重点的原则：一是规划不能面面俱到。要围绕完成城镇化战略的历史任务，应将规划仅限于重点内容的有限范围。城镇化规划不同于国民经济“十二五规划”。不能把城镇化视为一个“筐”，把本应在国民经济规划中应规划的一般内容都囊括在内。没有重点，就等于没有规划。规划应多一些明确的数量指标，少一些定性的、无约束力的“原则话”。二是不能像计划经济时代规划经济建设那样，去规划具体的项目和资金总额。具体说，城镇化规划的重点绝对不应去规划实现城镇化是需要30万亿元还是40万亿元的问题。城镇化过程中投资什么？投资多少？资金如何筹集？原则上应交给市场。在当今中国体制下，突出投资计划只会误导地方政府，强化政府主导理念，助长沿袭过去粗放式的投资至上的增长理念。市场经济条件下，城镇化规划的重点，应去研究规划实现更高水平城镇化所需要什么样的市场机制？去研究形成推动城镇化的市场动力机制需要什么样的配套改革？一句话，对中国推动城镇化有实质意义的规划，应该是除去涉及技术性指标之外，更多的、更主要的内容应是与经济体制改革相关的内容。
根据上述城镇化战略的历史任务和规划原则的阐述，未来的规划应围绕两大内容：一是根据一国生态文明和国土规划等国家的可持续发展原则，研究人与自然、人与环境的约束条件，以确保实现人和自然和谐发展的可持续的城镇化。二是围绕提高民生水平、公平市民待遇这一核心内容，研究由农民变市民后应享受的福利待遇和公共服务的基本内容和目标。
具体就前者而言，应明确提出实现人和自然和谐发展的一系列技术性指标。应包括但不限于以下内容：基于科学测算农业用地基础之上的土地管理原则、城市人均用地指标、工业用地和市民居住用地比例、资源节约指标、森林湖泊湿地及清洁水等各种保护生态环境的指标、大中小城市及城市群建设中的各类技术指标（包括综合交通体系指标）等等。中央政府应尽快明确这些规划指标，并作为对各地推动城镇化的“紧箍咒”和“天花板”，予以约束，不许突破。这是中央政府搞城镇化规划的重要职责。这些指标对地方政府而言，往往不容易被重视，恰恰需要中央政府在各地大力推进城镇化之前，须事先统筹规划，予以硬性规定的。唯有这样，才能确保在未来大规模城镇化过程中能实现“美丽中国”的梦想。
5.新型城镇化的战略布局
我国的新型城镇化道路应当坚持大中小城市和小城镇协调发展的原则，充分利用各自的优势，构建一个结构完整、功能完善、运行协调的城镇体系。城镇体系的构建必须以现有的城镇化水平和经济发展水平为基础，必须符合区域实情。
国家对新型城镇化的战略布局，在东部地区，优化提升京津冀、长三角和珠三角城市群，逐步打造更具国际竞争力的城市群；在中西部资源环境承载能力较强的地区，培育壮大若干城市群。在此基础上，优先发展区位优势明显、基础条件较好的中小城市，有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。 围绕未来城镇化战略布局，国家将统筹推进铁路、公路、水运、航空、输油气管道和城市交通基础设施建设，以此来发挥其对城镇化发展的支撑和引导作用。
新型城镇体系规划主体功能区规划，作为未来引导和约束人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的总体方案，将成为地方政府实施宏观调控的新途径，对规范空间开发行为有着深远和实质性的影响。
在2010年底中央向各省印发的《全国主体功能区规划》中，决策层就释放出推进新型城镇化建设的信号，其中最为明确的是提出了要构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴的“两横三纵”为主体的城市化战略格局，要在推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区优化开发的同时，形成三个特大城市群，在哈长、江淮、中原、长江中游等地区形成若干新的大城市群和区域性的城市群。
新型城镇体系的规划，中心城市的作用要突出，职能类型要明确，每个城市的发展都应各具特点，相辅相成，相互之间不能替代。城镇体系的规划要着眼于整个城镇群的协调发展，而不是把群中各个城市的发展道路和产业特征简单叠加或相互竞争排斥。
大、中、小城镇结构要合理配置，适当增加中等城市的数量、构建城镇联系的桥梁，着重提升城镇质量，增强城镇功能；控制超、特大城市的数量，增强其区域中心的作用；有重点的发展基础较好的小城镇。
同时，城镇体系的构建要以基建设施为支撑，特别是以交通和通讯设施为支撑。要大力建设快速通道网，包括高速铁路网、高速公路网、空中走廊、巨大港口和信息高速公路，推动以交通运输网和信息通讯网为“骨架”的城镇体系建设。
新型城镇化需要解决城镇化生态问题。从城市所造成的能源危机角度来看。全世界80%以上的能源被城市消耗，同样比率的二氧化碳是城市所排放。我国正处在城市化的高潮期，消耗了全世界42%的水泥，35%的钢材，同时，迅速增长的汽车保有量带来了石油进口的迅猛上升。我国的经济发展势头强劲，随之而来的能源消耗也大增，在我国的城镇化过程中，出现了一味追求城镇化的速度和规模的势头，其结果是以牺牲环境为代价，耕地、林地、草地、湿地大量减少，水土流失，资源枯竭，环境污染。
在城镇规划手段上，重视土地、水等资源的稀缺性和不可再生性，实现资源的优化配置，提高资源的利用效率，严格执法，禁止资源的浪费。在环境保护方面，建立和完善重大环境质量预警、检测和反馈系统。强化环境污染治理和环境保护力度，污染者需要承担法律责任。在宣传教育方面，培养公民节俭、文明、环保的消费理念，形成健康文明、节约资源、保护环境的消费模式及生活习惯。
最为重要的是，应该将被动的生态治理，转化为主动的生态建设，并将生态建设融合到生态带动性产业（如休闲产业）中，进一步实现生态产业型城镇。这样的城镇化，可以形成良性结构，实现市场与商业运营上的有效发展。
促进城镇化健康发展，需要着力加强制度顶层设计，统筹推进一些重要领域和关键环节体制机制改革。展望未来，推进新型城镇化，创新机制体制的空间还很大：
――创新和完善人口服务和管理制度，促进人口有序流动、合理分布和社会融合；
――建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障；
――创新土地管理制度，优化土地利用结构，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求；
――创新一个新型城镇化的战略布局，促进城镇化健康发展，大、中、小城镇要合理配置；
――建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，有效保障城镇常住人口的合理住房需求……
――建立一套生态配置和环境保护，将被动的生态治理，转化为主动的生态建设……
人们期待着，我国城镇化质量不断提高，使城镇真正成为人们的安居之处、乐业之地。
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