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高校PPP项目财政承受能力评价探讨

作者:未知

  摘要:本文从PPP项目财政承受能力评价的动因出发,分析了河南省高校收支制度和收支结构,认为PPP项目财政承受能力评价不同于其他PPP项目,应通过分析对比PPP 项目全生命周期过程支出和与此相对应年度的非限定性收支结余情况,来判断财政支出责任。
  关键词:河南高校;PPP项目;财政承受能力评价
  一、引言
  根据河南省财政厅公布的PPP项目入库信息统计,截止到2018年12月28日高校类的PPP项目有8个,项目总投资66.70亿元。其中,省属高校3所,项目总投15.27亿元,占全部项目总投资额的29%,市属高校5所,项目总投资15.43亿元,占全部项目总投资的61%。这8个项目只有1个是处于执行阶段,其余7个都在识别阶段,等待相关部门审批。
  财政部门在组织项目评审时,对财政承受能力评价比较关注。对于高校PPP项目的支出责任识别,在财政部门、高校、理论界和社会中介机构中存在不同看法,影响了对高校PPP项目的推进工作。鉴于此,针对河南省高校的收支结构和拨款政策,有必要对PPP项目对财政支出责任的影响进行研究和探讨。
  二、文献综述
  通过中国知网以“财政承受能力”为题并包含“PPP”为条件进行检索,共有36篇论文,其中期刊类21篇,硕士论文类5篇,报纸类9篇,会议类1篇;发表时间主要集中在2016年和2018年;以“财政承受能力”为题并包含“PPP”“高校(高等学校)”为条件进行检索,未发现论文。
  黄徐会(2015)通过实证研究,探索研究了英国PPP 合同资本价值和宏观经济指标这二者与PPP 债务之间的关系,发现英国项目带来的总财政支出责任被有意识地控制。英国依靠预算制度,在统筹安排PPP 项目规模时充分考虑项目所带来的财政支出责任,并将PPP 债务规模控制在财政能力所能接受的安全范围内。
  张霁阳、蔡庆丰、郜晓雯(2017)探索构建了一套以财政承受能力指数和PPP财政支出覆盖率为核心的地方政府财政承受能力评估方法,使银行能够在投融资决策中及时发现地方政府过度扩张、财政超负荷运作的风险迹象,而在融资上引导政府对 PPP项目实行合理规划、量入为出。施文君、曹秋迪、王朝霞、沈菊琴(2017)研究发现地方政府的综合能力是决定地方财政承受能力的关键因素,地方的基础设施水平情况和地方经济发展水平的关系是地方政府是否选择PPP 模式的重要影响因素,综合能力高的地区一般不需要通过PPP 模式来进行融资。
  项勇、魏瑶、熊仁恺、杨丽娟(2018)依据四川省PPP 项目相关数据,研究发现地区PPP 资本额度、地方政府财政收支和地区宏观环境等三个因素在不同程度上影响地方政府财政承受能力。刘双柳、徐顺青、陈鹏、高军、逯元堂(2018)提出了PPP实践中,财政承受能力评价存在的支出责任测算指标选用随机性较大、财政承受能力10%限额统计口径不一、一般公共预算支出预测结果不一致等问题,认为应该提高财务测算指标选择的合理性、规范一般公共预算支出预测方法、建立PPP 项目的协调论证机制。
  通过以上的文献统计和主要文献回顾,PPP项目财政承受能力评价主要集中在PPP项目财政支出责任对地方财政状况的影响方面,从地方宏观环境、可持续财力和财政收支状况等对地方财政综合实力进行了分析,对于高校PPP项目的财政承受能力评价研究比较缺乏,尚未对高校PPP项目在不同支付机制下对同级财政的影响问题进行探讨。
  三、PPP项目评价与债务管控
  从2011年10月起,河南省高校新增各种形式的贷款都受到政策的严格约束。国务院2014年发布意见,要求建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制,加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及所属部门不得在预算之外违法违规举借债务,并明确推广使用政府与社会资本合作模式。2016年河南省政府出台意见,规定省政府依法统一举借全省政府债务;政府债务不得通过企事业单位等举借;明确推广使用政府和社会资本合作模式。
  财政承受能力评价是为了识别、测算PPP项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。由此可见,推广PPP模式的重要动因就是在促进发展和控制债务之间寻找合适的路径,是在肯定地方公益事业发展的基础上,采取PPP模式引入社会资本;而对PPP项目进行财政承受能力评价就是分析、确定PPP项目对财政造成的支出影响的机制安排,用以判断该PPP项目是否形成债务;PPP项目的财政承受能力评价的动因就是管控政府性债务。
  四、河南省高校PPP项目的资金来源分析
  根据上文对PPP项目的动因分析可知,是否造成新增债务是关键点;是否会造成财政支出责任,就需要分析PPP项目的收益来源,需要分析高校收支结构和收支结余的覆盖能力,重点是分析非限定性收支结余情况。为此需要分析高校的收支政策、收支结构和刚性支出事项。
  根据河南省教育厅公布的2017年度部门决算数据,高校的收入来源主要有财政拨款、事业收入、科研收入、经营活动收入和其他收入;其中财政拨款占65%,事业收入占26%。财政拨款主要包括按照生均标准的基本支出(人員经费和公用经费)以及按照因素法分配的专项业务经费和政策导向性专项业务经费;并且明确不得用于征地和大型基本建设项目,不得用于其他不符合国家规定的支出。
  通过调查了解到,由于河南省高校普遍发放奖励性绩效工资、文明单位奖励、年度考核奖以及分担人员众多的临时工工资,高校的财政拨款的人员经费远远不足;同时由于物价上涨(水电气暖、物业服务)等客观原因和增量预算模式的历史原因,导致公办高校办学成本有增无减,财政拨款的公用经费不足以满足现有规模下的公用经费支出。财政拨款的专项支出都需要明确项目,按照规定用途使用,不得用于基本支出。因此,高校PPP项目不论是使用者付费或者可行性缺口补贴,在资金用途上或者使用程序上,不得超出财政专项资金使用范围。   河南省高校事业收入是纳入专户管理的收费项目,在具体使用上高校自主权较大,但是为了保障高校正常运转,事业收入的安排必须首先保障刚性支出。通过调查,高校需要事业收入的刚性支出一般有以下几类:一是弥补人员经费不足,据调研该项目不足数额较大,需要相当规模的事业收入进行弥补;二是弥补公用经费不足;三是用于学校设立重大内涵发展类项目,如重点学科、专业建设以及科研项目立项配套 ;四是用于偿还银行贷款本金和利息;五是用于支付基本建设工程款等。
  科研收入只能用于科研支出,在现阶段很多高校还需要使用事业收入安排科研配套经费,难以形成非限定性结余;对于经营收入和其他收入,需要分析其收入具体项目和来源,判断和测算其实现经营收入和其他收入所必需的支出。
  经过以上分析,可知高校年度非限定性收支结余=(事业收入弥补人员经费弥补公用经费学校设立重大内涵发展项目偿还银行贷款本金和利息支付基建工程款)+(经营收入完成经营活动必需的支出)+(其他收入此项目收入导致的刚性支出)。
  五、河南省高校PPP项目财政支出责任分析
  PPP 项目全生命周期的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。以上四项支出财政已经做了规范,有些学者已经进行了研究,不再赘述。通过上文分析可知,河南省高校的收支政策和收支结构,显著有别于其他单位,这就决定了PPP项目财政承受能力评价的核心是分析每年支付的PPP项目费用与该年度非限定性收支结余的关系。如果通过测算,PPP项目各项费用年度支出小于该年度非限定性收支结余,那么财政就不存在支出责任;如果PPP项目各项费用年度支出大于该年度非限定性收支结余,财政部门在审核时就需要特别注意,如果财政部门没有安排额外并且可以用于该项目的支出,那么就不能通过财政承受能力评审。
  由此可见,河南省高校PPP项目的财政承受能力评价的重点是准确测算PPP 项目全生命周期支出和相对应年度的非限定性收支结余,审核的评价标准应该是二者的对比关系,并据此做出判断。
  六、结语
  通过上述分析,PPP项目财政承受能力评价的目的是控制债务规模和风险;而河南省高校有别于其他部门的财政政策和收支结构,不能按照评价其他项目的办法来评价高校PPP项目,而是应该分析对比PPP 项目全生命周期过程支出和相对应年度的非限定性收支结余。在实践中,鉴于PPP项目的长期性和高校管理体制,建议设置PPP 项目全生命周期过程支出和相对应年度的非限定性收支结余上限比例,从而控制风险。
  参考文献
  1.黄徐会.PPP 模式下财政承受能力研究――基于英国的实证分析.地方财政研究,2015(8).
  2.張霁阳,蔡庆丰,郜晓雯.“新常态”下银行资金参与PPP的风险防控――基于地方政府财政承受能力的评估.上海金融,2017(12).
  3.施文君,曹秋迪,王朝霞,沈菊琴.财政承受能力对PPP模式选择偏好影响研究.武汉理工大学学报(信息与管理工程版),2017(12).(责任编辑:王文龙)
论文来源:《行政事业资产与财务》 2019年9期
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