农村集体经营性建设用地入市：趋向、困境与纾困对策

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　　[摘要]土地是实施乡村振兴战略的重要要素之一，新《中华人民共和国土地管理法》中“允许集体经营性建设用地直接入市”，为推进农村集体经营性建设用地入市提供了法律保障。探讨农村集体经营性建设用地入市的趋向、面临的困境，探索切实有效的纾困对策，盘活土地资源，维护和增加农村集体经营性建设用地所有权人利益，是推动乡村振兴的关键。
　　[关键词]集体经营性建设用地;直接入市;趋向与困境;纾困对策
　　[中图分类号] F321.32
　　[文献标识码]A
　　土地是发展的根本，是实施乡村振兴战略中一个极其重要的要素之一。新修定实施的《中华人民共和国土地管理法》中“允许集体经营性建设用地直接入市”的规定，结束了城乡建设用地入市的二元体制，为推进建设用地的城乡一体化提供了法律保障。允许农村集体经营性建设用地按照国土空间规划确定的经营性用途人市，这是新形势下解决农业和农村发展短板，推进乡村振兴的关键一招。
　　1 农村集体经营性建设用地入市发展趋向
　　自2015年以来，我国在部分县（市、区）行政区域开展了农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等人市、同价同权的试点工作。目前，入市工作呈现出新的发展趋向。
　　1.1 入市主体多元化
　　试点实践中，村集体经济组织、村民小组、或乡镇农村集体经济组织作为集体经营性建设用地的土地所有权人，是入市的主体，其他农村集体经济组织成立的村股份经济合作社（联社）、资产管理公司等具有法人资格的组织，根据所有权主体授权的具备法人资格、市场化程度更高的其他新型农村集体经济实体如社会工商企业、农业产业化企业、合作经济组织等新型经济组织，也都代表农民集体行使所有权成为了入市的实施主体。
　　1.2 入市方式就地化
　　明确在本村本地直接使用，以协议、招标、拍卖或者挂牌等方式直接入市，成为了农村集体经营性建设用地入市的主流，占全部入市地宗的95%。就地人市没有经过征收，村集体就有权利与用地单位进行对接、交易，不仅释放了集体土地的价值，而且大大提高了农民的收益。
　　1.3 入市用途合规化
　　已入市地宗中，工矿仓储用地占比较高，达到了95%，其次是商服用地约占3 %，其他如住宅用地、公共管理用地等约占2%，入市用途符合城乡规划。
　　2 农村集体经营性建设用地入市困境
　　2.1 制度规范方面的困境
　　一是入市主体的身份确定较为模糊，所有权的终极归属未能得到有效确定，制约着建设用地入市水平的提升，我国现行法律对农村集体的内涵、权利结构、运行程序界定还不是十分清晰，在市场运行中难于成为独立的市场行为主体。二是对集体经营性建设用地产权的界定不完全清晰，土地产权的构成要素、权能体系在没有完全界定清楚的情况下，人市的合法地位和收益会得不到完全有效的保护。
　　2.2 监督管理方面的困境
　　政府相关部门履行监督、协调和管控的责任难度较大。一是历史遗留问题较为突出，事实上大量的集体建设用地已经进入了市场，相当多的地宗特别是区位较好的集体建设用地的入市远超现行法律的界定范围。二是监管人员配备和经费保障不足，限制了职能部门职能作用的发挥，监管难于做到全方位，难于完全保证土地流转后不存在改变用途现象。三是监管业务人员素质相对较低，监管政策执行力度不到位，监管流于形式。
　　2.3 收益分配方面的困境
　　农村集体建设用地入市增值收益如何分配，地方政府、集体经济组织、农民等分配占比缺乏统一的标准，使得农村集体经营性土地人市增值收益分配不均等，实践中，农村集体经营性建设用地往往分属于不同的集体经济组织，因规划用途、交通区位的不同带来的人市增值收益也或多或少不同，收益的差异性对集体性建设用地入市产生了不利影响，且给农村经济发展水平提升方面带来了制衡。到目前这止，还没有建立起一个全国统一的增值收益分配指导体系，增值收益缴纳比例、分配比例、分配方式及分配主体基本上是各地方政府自己制定。
　　3 农村集体经营性建设用地的纾困对策
　　3.1 健全入市相关制度
　　农村集体经营性建设用地入市，涉及规划与用途管制、农民权益保障、用地范畴等问题，需要从制度规范的宏观层面做好顶层设计，一是健全人市主体身份界定制度，加强建设用地的产权确权、登记、颁证工作，明确界定产权主体，赋予产权主体以租赁、入股、出让等方式处置集体建设用地使用权的权利，确保人市交易的顺利进行，在制度规范轨道上把完成人市交易的使用权登记纳入不动产登记范畴，办理不动产统一登记。二是完善建设用地产权界定，综合考虑建设用地的物权属性、人市要求等因素，明确产权界定关系，在坚持农村集体土地所有制的前提下，赋予集体建设用地使用权转让、出租、抵押、继承的权能。
　　3.2 建立入市同等运行机制
　　重视对精细化及创新理念的合理运用，在完善土地确权审核工作机制的基础上，探索完善城乡统一的建设用地市场运行机制。一是产权管理一体化机制。健全权属清晰、权责明确、流转顺畅的城乡建设用地产权管理一体化机制，为农村集体经营性用地与国有建设用地同等人市、同价同权提供制度保障。二是用途管制一体化机制。从用地的价值、标准、布局、规模、结构等等细节问题方面，切实做好农村集体经营性建设用地調查、评价和规划，有序推进城乡建设用地用途管制一体化机制，确保与国有建设用地同权入市、公平交易的顺利进行。三是资产管理一体化机制。从用地清产核资、交易平台搭建、市场规则完善、收益增值合理分配、服务监管体系健全等方面人手，有序推进统筹城乡建设用地资产管理一体化机制，确保农村集体建设用地入市顺畅、价值公平、经营规范，为建立城乡统一的建设用地市场、赋予农民更多土地财产权利提供制度保障。
　　3.3 完善入市增值收益分配机制 　　入市增值收益分配，是不容回避的问题，如何分配涉及国家、农村集体经济组织以及农村集体经济组织内部农民个人三方面的分配关系，必须建立完善土地人市增值收益分配机制，统筹兼顾三方利益，做到公平、公正。一是在农村集体经济组织和政府之间，首先归属于农村集体经济组织，政府收益以土地增值税、个人所得税、使用权变更登记费等税费形式来加以调节。二是不同农村集体经济组织之间，可采用收取增值收益调节金、建立土地股份合作社按份分配、统筹分红及补贴等方式，来平衡因用途、区位造成的集体经济组织之间人市收益差异。三是农民集体经济组织与内部成员之间，既要充分尊重农民的自主意愿，更要防止“吃光分光”，在依法、自愿、平等原则下，协商出一个双方都能接受认可的成员现金分红和集体相关资金存留分成比例，明确收益的几成用作内部成员的分红，剩下的几成由集体经济组织统一使用，以保障村民长远生计，促进集体经济可持续发展。
　　3.4 统筹推进入市相关配套规则
　　允许农村集体把集体的建设用地直接出让出租，改变了一直以来实行的国家征用成为国有建设用地才能进入市场进行各项建设的土地供应格局，土地供应格局的改变，相关配套规则也要作出相应改变。首先，合规合制规则，即入市的土地要符合土地利用总体规划和城乡规划，必须是工矿仓储、商服等经营性用途。其次，依法登记规则，入市的土地必须要经过依法登记，以登记为公示方式与效力依据，防止非法转让、倒卖集体土地使用权的违法行为。第三，自治管理规则，充分尊重内部成员的意愿，地宗入市要经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并签署同意流转土地的书面证明及相关配套文件，以避免后续产生不必要的纠纷。
　　3.5 丰富入市过程中的技术内涵
　　通过对农村集体经营性建设用地入市要求及所面临困境的综合考虑，为了增强其人市效果，在技术层面上为具体的工作开展提供有效保障，则需要丰富这方面入市中的技术内涵。在此期间，应做到：（1）重视信息技术的引入及高效利用，将丰富的信息资源整合应用于农村集体经营性建设用地人市过程中，不断丰富其中的技术内涵，优化相应的工作方式，确保建设用地入市状况良好性，为农村经济的更好发展打下基础;（2）注重精细化管理方式在农村集体经营性建设用地入市中的科学应用，为其技术内涵的不断丰富提供必要的支持，促使人市过程中的各项工作得以高效开展，满足农村经济的长效发展要求，实现其集体经营性建设用地利用价值最大化。同时，需要加强多样化技术支持下建设用地入市中的工作落实效果评估，处理好其中的细节问题，从而为农村经济发展思路的明确及建设用地利用效率提高提供参考依据。
　　4 农村集体经营性建设用地入市中的注意事项
　　（1）实践中应对农村集体经营性建设用地人市中的策略选用、工作开展等是否有效进行充分考虑，并对与之相关的规划设计方案完善与否加以思考，促使这类建设用地入市目标得以顺利实现，最终达到农村集体经营性建设用地人市思路拓宽及工作水平提升的目的。同时，需要对入市过程中相关人员职能作用发挥是否充分进行必要的思考，从而为具体的培训活动开展提供参考信息，避免人员因素对农村集体经营性建设用地人市效果产生不利影响。
　　（2）关注农村集体经营性建设用地入市方案的可行性、技术内涵丰富性等，促使这类方案在实践中的应用效果更加显著，从而为建设用地人市目标实现及工作质量提高等提供有效支持，避免影响农村经济发展效果、集体经营性建设用地利用价值等。
　　（3）深入思考农村集体经营性建设用地入市中评价状况及效果，处理好相应工作计划实施中的细节问题，并对准确性良好的评价结果利用方面进行考虑，促使农村经济能够处于良好的发展状态，丰富其建设用地入市中所需的参考信息，实现对这方面的科学评价。
　　5 结语
　　综上所述，在不同对策的支持下，有利于摆脱农村集体经营性建设用地人市过程中所面临的困境，不断拓宽相应的工作思路。同时，通过对对策选用、注意事项分析等方面的充分考虑，也能使农村集体经营性建设用地人市水平保持在更高的层面上，满足与时俱进的发展要求，给予农村经济发展更多支持，避免影响土地资源利用效果。
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　　[作者简介]管必英（1964-），女，云南峨山县人，本科，副教授，研究方向：农业经济发展问题。
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