杭州：描绘人间天堂的法制天空

来源:用户上传      作者: 李　稹　楼　华

　　今年上半年，杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州、绍兴，舟山7市人大相继进行换届选举。一届时间，弹指一挥。几年来，7市人大常委会认真履行宪法和法律赋予的神圣职责，脚踏实地开展工作，为推进当地经济社会的可持续发展，推进法治浙江的进程，推进和谐社会的构建，做出了不懈努力。回眸过去一届的历程，有太多的辉煌值得书写，有太多的经验值得升华。这里，我们撷取精华，就7市人大常委会一个方面的“得意之作”，展示给各位读者。
　　立法权是宪法和法律赋予杭州市人大及其常委会的一项重要职权。如果说总结时数字总是具有不可替代的准确性和说服力，那么我们还是先上一段“枯燥”的数字。5年来,杭州市十届人大常委会共制定、修改地方性法规47件，废止3件。5年的立法之路，所撑起的是一把保护全市人民权益的法律大伞，打造了一道保障杭州市全面建设小康社会、构筑“生活品质之城”的有力的法制屏障。
　　
　　立法为民让法规更贴近群众
　　
　　立法为民，把广大人民群众的切身利益实现好、维护好、发挥好，是杭州市人大常委会立法工作的根本原则。《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》从诞生、实施再到评估的5年，可谓是杭州市人大常委会5年立法长卷上的一个缩影。
　　时钟拨回到7年前，在某中学的一次体育课上，顾良与杨晨在滚球练习上发生了相撞。顾良的眼睛因此受了伤。经法医鉴定损伤己达10级伤残程度。顾良认为是学校安排课程不合理，杨练习动作不准确而导致了他的受伤，将学校和杨晨告上了法院。学校辩称，教师按纲施教，事故发生在瞬间难以预料，自己并没有过错之处。杨晨辩称，他是按照体育老师的布置要求进行地滚球练习，并非有意冲撞原告，对事故的发生也无过错。因为在当时处理类似的学生伤害事故无法可依，案件引起了不少的纠纷和争议。
　　时钟再调至5年前的2002年，为了避免类似事故的发生，杭州市十届人大常委会在本届任期的开局之年，根据杭州的实际情况，及时出台了《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》，就学生伤害事故处理程序、处理机构、伤害赔偿的资金来源及其使用方法作出明确规定。在该条例实施之后，教育部门开始为全市中小学校投保“校方责任险”，当年就有25所市直属学校与保险公司签订了校方责任保险协议，一旦这些学校发生学生伤害事故，将由保险公司买单。每位学生的责任赔偿最高可达20万元，每次事故的最高赔偿额为350万元。公办学校校方责任险经费列入教育经费预算，由政府财政支出，以学校为单位支付，不得向学生摊派；民办学校则列入教育成本。这一条例的出台弥补了校园法制方面存在的漏洞，得到了教育主管部门、学校、家长一片叫好声。这个条例也是继上海之后全国第二部有关学生伤害事故处理的地方性法规。
　　把人民群众关注的热点、焦点、难点问题作为立项首选，让法律的常青藤长满每个角落，这也是立法为民的真谛。在出台维护校园安全这类维护学生生理安全的法规后，杭州市人大常委会又适时关注到了百姓心理健康问题的立法需求，将规范精神卫生提到了立法工作的重要日程，适时出台了《杭州市精神卫生条例》。
　　2006年，杭州市仅登记在册的精神病患者就有38968人，占总人口数的6.27‰。同时还有大量心理障碍和患者不愿意就医而游离于监管之外。流行病学调查显示，2003年、2004年杭州15岁以上人群中有严重心理疾患的比例高达17.3%，其中患抑郁症的就占了8.7%。杭州市中小学生有心理、行为问题的比例也高达16.3%。
　　而到目前，杭州市已建立了较为完整的精神疾病三级防治网络，形成了较有特色的精神卫生工作“杭州模式”。但杭州的精神卫生社会防治体系地区差异还较大，为此《杭州市精神卫生条例》作出了制度化、规范化的要求。规定“各级人民政府应当建立和完善精神卫生工作的组织体系和工作机制，将心理健康促进和精神卫生服务纳入社区卫生服务体系，形成功能完善的精神卫生服务网络。”《杭州市精神卫生条例》还在全国地方立法中首次创设了公益补偿制度，即精神疾病患者如给他人造成严重人身伤害，而精神疾病患者及监护人确实无力承担赔偿责任的，受害人可以向当地政府申请补助。
　　5年的立法历程，杭州市人大常委会关注的视角已经涵盖老百姓“医”食住行的各个方面。
　　2003年，“非典”突如其来，市民恐慌情绪严重，为加强爱国卫生工作，改善环境和生活质量，杭州市人大常委会出台了《杭州市爱国卫生条例》，很大程度上克服了老百姓对“非典”的恐慌心理。
　　为保护和改善生活饮用水源的水质，防治水污染，杭州市人大常委会于2004年审议通过了《杭州市生活饮用水源保护条例》，确保老百姓喝上干净的水。为加强蔬菜农药残留的监督，规范家畜屠宰管理和家畜产品流通秩序，保证蔬菜食用安全和家畜产品质量，杭州市人大常委会分别制定了《杭州市蔬菜农药残留监督管理条例》和《杭州市家畜屠宰管理条例》，保证老百姓能吃上“放心菜”和“放心肉”。为让群众住得更舒心，行得更方便，杭州市人大常委会制定了《杭州市城市房屋使用安全管理条例》，修改了《杭州市市区道路交通管理条例》……
　　
　　开门立法倾听百姓的声音
　　
　　“开门立法”是 1999年以来的一个热门词汇。随着立法听证、立法评估、广征民意等活动的开展，立法这扇曾经紧闭的大门开始向民众敞开了。在前几届人大常委会开展工作的基础上，杭州市十届人大常委会开始尝试在立法的各个环节实现公开透明，从立法项目的提出，到法规的起草、审议、修改，都凸显出这一精神。
　　在编制2005-2006年立法计划时，为广泛听取人民群众的意见，使立法计划能编制得更为科学，更多地体现民意，市人大常委会公开向社会征集立法建议项目。消息在杭州主要新闻媒体刊登后，短短的几天，市人大常委会就接到大量电话、传真、信件，市民提出的立法建议从职工权益保护到维护社会稳定，从市容环卫管理到生态城市建设。公开立法延伸到了项目提出的源头。老百姓也开始了解到，用来规范自己行为的法规条文并不是生硬冰冷的，它有血有肉地来源于自己的生活。
　　随后，为了使立法过程真正成为了解民情、反映民意、集中民智的过程，市人大常委会还将一些重要的法规草案在杭州市的主流媒体和杭州人大网公开。2003年9月，在制定《杭州市志愿服务条例》时，市人大常委会在《杭州日报》上刊出了该条例草案全文，向全市广泛征求意见。广大热心市民纷纷写信、打电话，把自己志愿服务的意见和建议向立法机关坦陈。这件规范社会公益活动，与群众生活紧密相关的法规，在立法过程中真真切切地贴近了每一个人，更多地体现了民意和民权。
　　立法是民主性和科学性的统一，立法过程也是发扬民主和进行科学决策的过程。座谈会、基层调研、论证会、公开登报等征求意见方式，有各自的优点和特点，但毕竟也有一定的局限性，很难在一定的时间段内听取到代表各方利益的想法，杭州市人大常委会又有针对性地进行立法听证。
　　2004年，在审议《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》时，针对群众普遍关心的热点、难点问题，市人大常委会举行立法听证会，共有60多人参加听证会，20多名听证参加人发言。在听证会上，市民代表讨论的问题很细致，例如对于城市市区是否该禁止饲养家禽家畜的问题，市民代表们就发出了不同的声音。
　　律师杨权新认为，应该坚决禁养家禽家畜，而且还要扩大禁养范围，不但要在禁养的家禽家畜里明确加上马和牛，野禽野畜和野生动物也应被列为禁养之列。他说，有的居民为了喝鲜牛奶，就在家里养奶牛，其邻居因臭气熏天而投诉，但是无法可依不被受理。他说：“城市里就应该禁养马、牛，否则养的人多了，牛粪、马粪成堆，另外这些牲畜的‘婚丧嫁娶’、生老病死等还要直接影响居民的生活环境。”

　　来自浙大城市学院的蔡剑茹，则与杨权新的观点针锋相对。她说：“在市区内对家禽家畜实行严格管理是必要的，但本人对‘禁止性规定’持保留意见。”她认为，杭州可以借鉴其他城市的一些做法，在经过市容环境卫生行政主管部门批准后实行圈养。
　　立法过程本身就是博弈过程，而立法听证会上“短兵相接”的交锋更能彰显出民主的气氛。
　　在开门立法的时代，杭州市人大常委会走出了令人称道的一步。
　　
　　法规评估看看老百姓满意不满意
　　
　　时钟定格于2006年，这一年，杭州市人大常委会选择《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》，对其贯彻执行情况进行了评估。
　　评估发现，该条例颁布以来，仅市教育局直属学校就整改教育设施安全隐患80处，投入整改经费63万元。杭州市已连续多年未发生由于学校场地、设施不达标导致的伤害事故。同时，杭州市还切实做好校方责任险投保工作，根据相关协议规定，每位学生每学年的保险费为3元，每次事故的最高赔偿额为350万元。
　　常委会并没有满足立法的成效，而是进一步思考，时过境迁，条例是否需要有进一步的更新？评估组发现，条例在制度设计上还存在不足之处。实践中，在处理学生伤害事故时，有些家长情绪比较激动，往往采取一些过激行为，在一定程度上扰乱了学校正常的教育、教学秩序。但条例对这些行为只做了比较原则的禁止性规定，有关部门难以操作。特异体质、异常心理状态或特殊疾病的学生经常出现严重妨碍集体教育活动，学校无法处理的情况，诸如此类，条例也没有作相关具体规定。
　　“今后要加强对学生伤害事故处理方面的规律性问题研究，为以后修改条例奠定基础。”市人大常委会法工委负责人路江通这样表示。这样的说法透露出一个信号：杭州法规完善的节拍和时代节奏将日趋和谐统一。而市人大常委会组成人员无疑在这个和谐的过程中付出了心血和汗水。
　　常委会组成人员心血和汗水获得的最大回报无疑便是来自民间的肯定。
　　“法规那些生硬的条文我是看不懂的，真到用的时候发现确实多学点有好处。你就说去年杭州刚出台的城市房屋安全使用管理条例，对野蛮装修有了规范。这样我们就很清楚怎么做是违法的。”家住红石板新村的樊女士曾遭遇过野蛮装修，她说，“我们就是拿这个条例和装修公司理论的，最终当然是我们胜利了。是立法部门帮了我们大忙啊。”
　　百姓的语言往往是最直白、最平实的，在广告公司上班的田宁就很直接地说：“你要我说人大立法成效怎么样，说实话我还真不知该怎么讲。可我知道，杭州的城市管理越来越规范了，在杭州居住越来越有安全感、越来越有幸福感了，这里面和法律法规越来越完善息息相关。拿我现在学车来说吧，可以挑选星级驾校，教练不但要教到位，还不得索取、收受学员财物。我朋友几年前学，不但教练教得很马虎，还要一天一包烟的孝敬，这都是杭州市机动车驾驶员培训管理条例出台的功劳啊。光这么个小例子不就很说明问题吗？”
　　相关链接：杭州市十届人大常委会立法制度创新
　　编制两年立法计划。长期以来，杭州市人大常委会通过编制五年立法计划，推动立法工作有序进行，取得了一定的效果。但从实践来看，五年立法计划执行情况并不理想，或因数量多而造成完成率低，或因立法项目并非急需而造成立法效率不高。十届人大常委会经过研究，一改以往五年编制立法计划的做法，而是编制两年立法计划。
　　凡列入两年立法计划的项目，要进行项目论证。2003年，市十届人大常委会第二十八次主任会议通过《杭州市人大常委会立法项目论证办法》，明确规定在确定立法项目时应当首先征集立法建议项目，有关部门提出立法建议项目时，应当附有说明，并提供法规草案初稿，对立法建议项目从可行性、可操作性等多面进行论证。2004年底，为了编制2005-2006年立法计划，市人大法制委邀请市政府法制办、省人大法制委、立法咨询委员会等专家、学者对各部门拟立法的项目进行论证，在多方论证的基础上，科学地编制完成两年立法计划。
　　地方性法规行政许可设定论证。《中华人民共和国行政许可法》实施后，为了深入贯彻该法，进一步规范地方性法规行政许可的设定，市人大常委会审议通过了杭州市地方性法规行政许可设定论证办法。这是全国首个对行政许可的设定进行规范的立法工作制度。之后，有关部门在起草《杭州市城市房屋安全使用管理条例》时就根据该规定对拟设定的行政许可进行了论证，邀请有关单位、专家、市民等参与，收到良好效果。
　　探索新的起草模式。在制定《杭州市志愿服务条例》时，采取了由团市委组织起草，法制委员会给予支持，市人大常委会委员联名提交议案的做法。这创造了杭州市地方立法的三个第一：草案第一次由人大常委会委员联名提出；第一次为公益事业立法；第一次由社会团体组织起草。

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