我国公共就业服务机构建设研究
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作者: 王丽平
[摘要]明确公共就业服务机构的设置原则、法定地位以及职能，对于加强我国公共就业服务体系建设、适应社会经济发展的需求具有重要意义。实践中，我国公共就业服务机构在名称的规范统一、职能确定以及信息化建设等方面存在问题。为加强公共就业服务机构建设，本文从以下方面做出探讨：规范机构名称，科学确定人员编制；明确公共就业服务机构职责；强化公共就业服务机构职业指导工作；鼓励社会力量的参与；加强基层平台建设；加强公共就业服务机构信息化。
[关键词]公共就业服务机构；基层平台；信息化
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）09-0030-04
当前，很多国家出现传统的公共就业服务难以满足劳动力市场变化需求的问题。为此，各国政府不断改革公共就业服务的组织与管理，拓展公共就业服务职能，创新公共服务模式，以适应经济社会变化的需求。[1]国外在加强就业服务机构建设上的新途径和新手段，概括起来主要有：一是在公共就业服务机构发展上多采取政事分开、自主管理的模式，即劳工部门负责就业政策的制订、就业资金的管理、就业服务机构的监督；就业服务机构享有独立法人地位，接受政府委托开展具体的工作；二是利用现代信息技术提高就业服务的水平；三是推广“一站式服务”，即把职业介绍、职业培训、职业指导、失业保险管理与发放等职能集中在一起，提供一条龙式的服务；四是把职业指导作为提高就业服务质量的重要手段；五是把公共就业服务的重点放在为就业困难群体提供帮助上；六是增强职业介绍与职业培训、失业保险之间的联系。[2]本文针对我国公共就业服务机构建设中出现的问题，就我国公共就业服务机构的设置、公共就业服务的基层平台建设、公共就业服务的职能等方面展开探讨。
一、我国公共就业服务机构建设的现状
1.公共就业服务机构的设置。按照《就业促进法》第四章“就业服务和管理”规定，我国公共就业服务机构主要包括两大类：一是公共就业服务管理机构，承担本地区公共就业服务规划、公共就业服务机构管理和劳动力市场管理工作。这类机构一般称为就业局、人力资源社会保障局等，是各级政府的职能组成部门。二是公共就业服务工作机构，以职业介绍服务为主，按照统一服务窗口的要求，设立专门服务场所，作为直接面向求职者和用人单位提供服务的综合性服务窗口，承担政策咨询、信息发布、职业介绍、职业指导、职业培训、创业服务和劳动保障事务代理等多项就业服务功能。
特别需要指出的是，我国公共就业服务机构的设置并非一成不变，而是随着社会的变化和改革开放事业的推进而不断地改革。体现在这两类机构的关系上，在上世纪90年代以前，我国公共就业服务机构主要由政府设立，具体由各级政府就业管理机构管理。90年代以后，尤其是1992年我国明确建立社会主义市场经济体制以后，非公有的纯粹市场化的就业服务机构得到大力发展。这类就业服务机构，在业务上接受政府部门的指导和管理，在经营体制上按照私有公司的方式运营。我们可称之为“经营性就业服务机构”。经营性就业服务机构的出现，打破了就业服务国有垄断的局面，为人员就业提供了新的渠道，提升了就业服务的效率。
2.基层劳动保障平台建设。除了上述机构外，街道（乡镇）、社区等基层政权组织在我国公共就业服务中也具有非常重要的作用。早在上世纪70年代末至80年代初，大量知识青年的返城，给城市就业工作带来了极大的挑战。城市的街道、居委会开始兴办各种经济实体，积极参与解决本街居人员的就业工作。后来，随着我国市场经济的发展，街道和居委会举办的经济实体逐步退出市场，但这些基层政权组织的就业服务功能延续下来。一些街道和居委会甚至根据工作需要，建立专门的就业服务机构，向辖区群众提供公共就业服务，对就业困难群体提供就业援助。与此同时，在中西部农村，为服务民工外出打工，一些乡镇也建立专门的劳务输出工作机构，为民工外出就业提供服务。这些机构，作为公共服务机构的补充部分，在保障就业方面起到了极大的作用，得到了国家的承认和重视。2006年1月，劳动和社会保障部等部委联合发布《关于贯彻落实国务院进一步加强就业再就业工作通知若干问题的意见》（劳社部发〔2006〕6号），提出：“街道和乡镇负责劳动保障事务的机构要完善服务功能，健全工作手段，加强基础管理。”
文件的出台，对于街道社区等基层就业服务机构的建设和发展具有重要的意义。文件将基层就业服务机构纳入了统一的架构——劳动保障平台，对劳动保障平台的职能进行了明确界定，并提出了平台人员和经费保障措施，促进了基层就业服务机构的制度化和规范化。
为加强基层就业服务机构建设，国家将2009年确定为“劳动保障平台建设年”，集中开展基层就业服务体系建设，取得重大进步。东、中部大部分地区都建立了基层就业服务机构，西部地区基层就业服务平台建设工作也取得阶段性成果。2012年，国家进一步推进基层服务设施试点建设工作。据人社部发布的《2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》证实， 2012年基层劳动就业和社会保障服务设施建设试点范围进一步扩大，继续在中西部地区（含福建中央苏区和山东革命老区）266个县、1010个乡镇（街道）开展基层服务设施试点建设。2010年试点启动两年来，已有257个县、1300个乡镇完成试点项目建设并投入使用，有效改善了基层劳动就业和社会保障服务条件，提高了基层公共服务能力和办事效率。
3.公共就业服务机构的职能。公共就业服务机构经历了从垄断到公私共存的发展轨迹，其职能在传统基础上有了很大变化，由主持劳动力市场到配合私营职业介绍机构服务劳动力市场。此外，对劳动者利益的保护以及维护劳动力市场秩序，对私人职业机构进行管理也是公共就业服务机构的重要职能。
2012年，人力资源和社会保障部和财政部联合发布的《关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》（人社部发[2012]103号）明确了公共就业服务机构的职责。这些仍是原则性的规定，目前我国各级各类公共就业服务机构具体承担哪些职能，还需要在实践中进一步厘清、确定。当前，一些地方已经在此方面进行了有益的探索，如湖北省对公共就业服务机构职能的重新设置。 二、我国公共就业服务机构建设的问题分析
1.名称不统一。尽管经过无数次的变更和理顺，但公共就业服务机构依然有很多称谓，如劳动服务公司、劳动就业中心、劳动就业服务所、劳动就业服务中心、就业服务局、就业管理局、就业管理处、劳动就业服务处、劳动就业管理中心、劳动就业管理所、劳动就业管理站、劳动就业服务站等，让人难以了解其性质。据对全国各省级公共就业服务机构情况的摸底显示，全国31个省（市、自治区）中设置为就业局的有20个，占总数的65%；设置为厅就业处的有5个，占总数的16%；设置为就业服务管理中心的有5个，占总数的16% 。不仅省与省之间机构名称、规格、职能不尽一致，而且省、市、县三级之间也很不统一。[4]
名称的不统一，表面原因在于这些年来我国政府机构一直处在改革之中，各地的改革进程不一，改革内容出现差异。深层原因则在于各地政府对公共就业服务职能认识不够，对公共就业服务中政府与市场、社区的作用界线认识不够，对政府部门监管市场就业服务机构的职能及其方式不太熟悉。公共就业服务机构名称混乱，不仅给公共就业服务机构性质、职能的定位带来困难，而且给求职者带来不必要的麻烦。
2.编制与任务不匹配。公共就业服务机构成立之初，主要任务只是负责城镇就业问题，进入新世纪以来，才把农村劳动力的转移就业列入公共就业服务机构统筹解决的范畴，但是许多地方公共就业管理和服务机构的人员编制仍然是上个世纪八、九十年代确定的。以一个50万人口的县为例，有的县级就业机构只有五、六名人员编制，而有的县级就业机构却有20名。总体看来，目前全国就业服务工作人员编制相对较少，每名工作人员约服务劳动者1.2万人，是发达国家的2至40倍。
3.公共就业服务机构职能不确定。这就导致政府公益性服务与经营性服务之间关系难以理清。当前，市场上提供就业服务的机构种类繁多，有公益性的，也有营利性的。由于服务职能没有得到科学划分，致使公共就业服务机构在履行职能时无法实行科学管理，一方面在政府财政资金的支持下承担免费为高校毕业生、下岗职工、农民工等弱势群体提供求职服务，另一方面又开展营利性的人才集市、猎头等市场业务。一些就业服务机构更偏好于提供收费的服务，公共就业服务的质量和结果很难得到保证。
4.公共就业服务信息化发展滞后。就业服务信息化的本质是以现代信息技术取代传统的手工作业工作方式，打破传统就业服务的工作时间、地点的限制，实现全天候、全通道式的就业服务；实现区域乃至全国内的就业服务信息的一体化，实现就业和再就业工作的协调发展。[5]我国目前公共就业服务信息化方面的问题主要体现为：信息化建设发展和应用过程中缺乏统一的建设规划；缺乏就业服务信息化建设专业技术人才和复合型人才；数据集中程度低，信息共享度差，难以综合利用。一些社保所、劳服中心、职介中心虽然都已建立了各自的网络系统，但是它们之间并没有形成网络互连，也没能达到资源共享。由于就业服务部门之间互不联网，导致失业人员的基本信息不能得到共享，这无论对于工作人员还是申办手续的失业人员，都是一种时间上的浪费和低效的表现。[6]
5.基层平台建设的问题。一是针对公共就业服务基层平台建设的政策尚未具体化。国家关于公共就业服务基层平台建设的政策依据，存在于不同的相关政策文件之中，非常笼统，缺乏可操作性的措施。二是地域差异和城乡差异大。在东中部省份，绝大部分地区都已经建立了覆盖城乡的公共就业服务基层平台；而在西部省份，只有少数地区建立了公共就业服务基层平台，而且很多还只是停留在公共就业服务基层服务窗口阶段，公共就业服务远远没有下沉到基层。三是服务质量有待提高。在已经建立起来的公共就业服务基层平台中，普遍面临着工作场所小、工作环境差、正式编制少、人员待遇低、工作经费不足等问题。有些街道虽然设置有就业服务机构部门，但与其他部门是合署办公，“一个机构、两块牌子”，没有专人从事就业服务工作，难以向失业人员提供必要的就业服务，工作质量难以保证。[7]
三、加强我国公共就业服务机构建设的措施
科学的机构设置和充满活力的管理机制是加强公共就业服务机构建设，提升公共就业服务质量和效率的重要保证。
1.规范机构名称，科学确定人员编制。县级以上公共就业机构可以统一称“劳动就业管理中心”，或统一称“劳动就业管理局”，由省级机构编制委员会下文明确。对于职能机构下属的具体从事就业服务的机构，应当明确其事业单位性质，并根据事业单位改革精神，确定其职能、机构，根据所辖区域人口数量或服务的劳动力数量，明确其人员编制。按照编制管理的有关制度，对地区进行分类，分别制定基层就业服务机构的三定方案，为基层就业服务机构提供强有力的组织保障。
2.明确公共就业服务机构职责。《就业促进法》和《就业服务与就业管理规定》的出台，明确规定了我国公共就业服务机构的职能，为我国公共就业服务机构的发展提供了法律保障。如县级以上公共就业服务机构，在劳动保障行政部门领导下，并受其委托，具体承担以下任务：管理社会劳动力，各项就业服务（包括就业政策法规宣传咨询，职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布，职业指导和职业介绍，对就业困难人员实施就业援助，办理就业登记、失业登记等事务），开展职业培训（包括就业再就业训练、职业技能培训鉴定、创业培训等），管理、审核、发放失业保险等。[8]当前，要结合国家进行的登记管理制度改革完善失业登记与失业保险的发放工作。积极探索开展职业培训的的新途径、新方式，按照政府购买服务的要求，制定和完善政府向市场培训单位、非营利组织购买培训服务的办法，充分调动政府以外的社会机构在就业培训中的作用。加强就业服务机构的信息化工作，改进政府的职业供求信息的收集、更新和传播，加强政府的就业信息指导作用。
3.加强公共就业服务机构职业指导工作。职业指导工作主要围绕企业和劳动者而开展，协调企业和劳动者关系，从政策和法规上为企业人力资源管理提供咨询服务，保证劳动关系和谐。在新的就业形势下，公共就业服务机构更应从企业和劳动者两个层面来开展职业指导工作。可以从以下几个方面着手开展更有针对性的职业指导工作：首先，完善职业指导管理制度，解决结构性就业问题。第二，建立健全相应的服务网络，为求职者顺利就业提供有效服务。第三，加强公共服务机构职业指导队伍建设，政府有关部门应督促并提高职业指导工作开展。第四，加大求职技巧的宣传力度和管理工作。最后，强化为企业和劳动者提供法律法规支持力度，构建企业和劳动者沟通和交流的平台，正确引导企业用工理性化和劳动者择业科学化。[9] 4.鼓励社会力量的参与。应当鼓励有条件的社会力量参与到公共就业服务体系中，政府则以购买公共就业服务成果的方式予以扶持。街道劳务型服务公司在很大程度上适应了公共就业服务体系专业化、规范化的要求。在帮助就业困难群体就业方面，城市街道和社区具有对帮扶对象家庭情况熟悉、技能情况熟悉和就业意向熟悉的特点，同时通过社区公益性岗位的开发利用，也使相当数量的就业困难群体可以实现“楼上失业，楼下就业”。因此，街道和社区劳务型服务公司已经成为解决就业困难群体就业问题的重要平台。
（人社部发（2012）103号）指出，“在事业单位分类改革中明确公共就业服务机构的公益属性。对基层公共就业服务平台提供的基本公共就业服务，可采取政府购买服务的方式给予补偿。”为方便社会力量的参与，政府应建立多种公共就业服务的合作方式：包括授权合作式委托（主要由政府授权或出资，非营利组织提供人力、技术、管理和服务）；项目合同式委托（主要是公共部门将一些服务项目外包给特定的社会服务机构承担）。还有其他的合作方式，如项目合作、资金投入、合同承包、政府补贴、特许经营、股权投资等。[10]
5.加强基层平台建设。除了加强法规建设和编制管理，为基层平台建设提供坚强的制度和组织保障外，应采取得力措施，促进平台建设水平的统一提高。一是将平台建设纳入公共服务均等化建设体系体系内容，对西部地区实施倾斜性政策和资源保障，加快西部地区平台建设步伐，提升其平台建设水平。二是抓住平台建设在人力资源、信息化资源等方面的薄弱环节，加大投入，提升平台建设的整体水平。三是完善平台建设的制度化进程，工作方法、程序、结果评估等方提升平台的精细化管理程度。尤其要建立相应的责任体系和激励机制，从正反两个方面提升工作人员的工作动力，提升服务质量。
6.加强公共就业服务机构信息化。在技术手段上，发达国家和许多新兴工业国家都建立了全国性的劳动力市场信息网络，求职者可以随时免费查询。[11]2009年人力资源社会保障部《关于进一步加强公共就业服务体系建设的指导意见》第七条指出要全面推进公共就业服务信息网络建设。加强我国公共就业服务机构信息化，需要做到：一是加强基础建设，进一步完善基于电子政务的公共就业服务体制机制；二是提高公共就业服务的自助程度，发展网上公共就业服务；三是强化资源整合，提升基于电子政务的公共就业服务能力；四是注重公共就业服务信息平台设计，强化服务导向。[12]
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（作者：中央民族大学管理学院副教授、MPA教育中心副主任，北京100081）
（责任编辑于晖）
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