谈农业行政执法中的证据收集及程序合法问题
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作者: 吕 娟,韩建业
摘要:依法行政之所以显得至关重要,是因为行政权作为国家管理职能中最主要的组成部分,在国家管理领域中几乎无所不参与、无所不涉及,日趋膨胀的行政权只有依法约束,在法律规定的限度内,国家的管理才称得上是依法治国,建设社会主义法治国家的目标才能得以实现。农业部门必须要严格依法行政,才能做好监督管理工作。在近几年的执法工作中,执法人员对法律、法规条款的运用基本娴熟,但是在证据收集和执法程序方面出现较多漏洞,行政执法的难点和薄弱环节是如何收集、使用证据。多数执法人员不知道如何去收集利用证据,如何去开展行政执法,感到证据不多且不容易取得。
关键词:农业;行政执法;证据收集;程序
中图分类号:D922.1文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0144-02
一、主要证据确凿、充分
“以事实为依据,以法律为准绳”是法律上依法治国的具体体现。在行政执法过程中,行政主体必须是在查清客观事实真相,收集到所有的证据基础上,才能以有关法律、法规为标准做出相应的具体行政行为。即事实是运用法律的前提和基础,事实不清、证据不足,适用法律正确就无从谈起。
事实清楚,主要证据确凿、充分,主要包括以下三层意思:第一,行政主体做出的具体行政行为所决定的事实的存在及其每一个要素都必须有一系列的证据足以证实,每个案件的事实总是可以分为若干个事实或若干个要素,如时间、地点、人物、原因、结果等,从而需要若干个相应的具有足够证明力的证据来证实。如果有一些事实和环节能够被证明,而另一些事实或环节的证据不足以证实,就会导致整个事实或证据链条缺口,案件事实的要素缺乏足够的证据证明其客观存在,行政主体所认定的事实就是证据不确凿或不充分。第二,行政主体采纳的证据所证明的案件事实,只能够得出唯一的结论,不存在其他第二种可能,这是事实和其所依赖的证据之间的对应性要求。第三,行政主体对事实和证据的分析认定必须经得起法庭的审查。所以我们在调查收集证据时,应注意坚持以下原则:
1.全面调查原则。即执法人员应调查与本案有关的所有事实和相应的证据,包括对当事人有利和不利的事实和证据。农业行政执法人员调查取证,必须遵循合法、客观、全面、及时的原则,证据必须经过查证核实。 执法人员调查收集证据时不得少于二人。
2.客观调查原则。即执法人员在调查时不能从主观臆断出发,不得预先设定结论,一切以事实为根据,从客观实际出发。执法人员只能在其职权范围内进行调查取证。对专门性问题,交由法定部门鉴定;当地没有法定鉴定部门的,应当提交当地较有权威或公认的鉴定机构进行鉴定。鉴定完毕后,应当制作《鉴定意见书》。
3.公正调查原则。即执法人员在调查时本着法律面前人人平等的原则,出于公平,不带个人偏见和喜好,排除外界干扰和压力。调查取证时应制作调查笔录,笔录经被调查人核对无误后,由调查人和被调查人签名或盖章,被调查人拒绝签名或盖章的,执法人员可邀请有关人员参加。由调查人在调查笔录上注明情况。执法人员现场勘验检查时,应当通知当事人到场,制作《勘验检查笔录》,当事人拒不到场的,可请在场无利害关系的人员见证。勘验检查时,可对现场进行测定、拍照、录音、录像、抽取样品、询问在场人、复制重要书证。
4.合法性原则。合法性原则体现在四个方面:(1)调查人员调查取证的方法必须合法,严格按照行政法规规定的方法取证,凡是法律和行政法规没有授予的调查取证的方法,执法人员都不得采用,用威胁、诱惑等手段,取得的证据都是不成立的;(2)调查人员调查取证的时间必须合法,从选的时间上说,根据行政诉讼和复议的规定,行政机关只有做出具体行政行为之前所进行的调查取证活动所收集的证据材料,才能为行政复议机关和人民法院所确认、执法人员必须在规定时间内完成调查取证工作;(3)调查人员调查取证的秩序必须合法,行政处罚法对每一种调查取证的方法都规定了相应的程序和步骤,执法人员必须按照法律规定的这些程序和步骤进行。该下通知单的就要下,不能省略;(4)执法人员经过调查取证所取得的证据必须属于法律规定的证据种类。《行政诉讼法》第31条明确规定的在行政诉讼中的七种证据的种类,不属于这七种种类的事实材料,不能在行政诉讼中作证据使用。这就要求我们在执法过程中惧的证据必须符合证据的形式要求,不得以这七种证据种类之外的形式的事实材料作为立案依据。
二、严格遵守行政程序
行政程序是指行政主体实施行政行为的时间与空间方式,即行政主体在实施行政行为时必须遵守的步骤、方式、形式、时限、顺序等五要素,违反法定程序就是违反法律、法规、规章对行政行为方式、步骤、形式、时限、顺序五要素的规定。
1.法定步骤违法。在执法过程中,不能省略步骤或任意增加步骤,步骤是程序的重要要素,行政行为的实施必须按照法定的步骤来进行,否则就构成程序违法。步骤违法主要表现为:缺少或遗漏了某一步骤;这就是随意增加或缺少步骤,都是违法的。
2.法定顺序颠倒。行政程序中的法定顺序不能随意颠倒,它是行政执法客观需要并带有规律性的合理排列。如《行政处罚法》规定,行政主体在作出行政处罚前告知当事人享有陈述和申辩权,而不是在处罚后再告知当事人这种权利。
3.形式违法。主要指具体行政行为没有以法定的形式表现出来,如法律规定应采取书面形式的,就不得采取口头形式。
4.违反法定方式。即行政行为没有按法规规定的方式完成,多是一些具体的操作问题,如处罚处罚决定书没有加盖公章等。
5.违返规定时限。指行政主体没有在法定期限内完成行政行为,如《行政处罚法》第37条规定,行政机关对先行登记保存的证据应在七日内及时作出处理决定,没有在七日内完成的,就违反了法定时限。
法定程序是法律规范预先加以设立的,它实质上是对行政主体职权过程设置制约,要求行政主体在执法中必须履行相应的步骤,而不得加以变更或省略。但在执法中,有重实体,轻程序的思想,认为程序可有可无,按程序办事束缚了手脚。在作出具体行政行为时,有的武断专横,根本不听取相对人的陈述和意见,不制作和送达决定书的情况也时常发生。这些都严重影响了我们执法的正确性与严肃性。因此,在执法中,我们应注意:(1)表明身份。向相对人出示执法证件;(2)必须做到先取证查明事实后再作出决定;(3)事先说明理由,在出行政处置决定之前,在知相对人行政处置的事实依据、法律证据及其他理由,不搞神秘主义;(4)事中所取意见,听取相对人的陈述和申辩意见;(5)事后告知应有权利,告知相对人何时,以何种方式向何机关提出关于具体行政行为的救济请求,以引发对行政权的事后监督程序;(6)注意收集已经履行完每一法定程序的证据,符合法定程序是行政合法有效的要件之一,根据行政诉讼法规定,被告对作出的具体行政行为的合法性负有举证责任。因此,行政主体也应举证证明已履行的法定程序。
三、结论
在我们日常监督执法过程中,需要注意的工作细节许多,管理相对人的法律意识的普遍增强,对我们的要求也越来越高,依法行政,就是要坚决做到职责法定,权责统一,程序公开,接受监督。
[责任编辑 陈丽敏]
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