从“风暴”到制度
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作者: 陈志刚
2008年7月28日,深圳市审计局发布了《深圳市审计局审计报告公开暂行办法》。依据这一办法,包括财政预算执行审计、绩效审计、政府投资项目竣工决算审计在内的大部分审计报告,在送达被审计单位之日,即是向社会公开之时。
现在,人们打开深圳审计信息网,从绩效审计到政府投资项目审计,从财政资金审计到国有企业审计,一份份原来披着神秘面纱的审计报告全盘托出,一个个审计问题公开亮相,一组组审计清单接受检验……
众所周知,审计报告在外人看来多少有点神秘,近年来人们也只是在所谓的“审计风暴”中领略了审计报告的威力。回首深圳市审计信息公开的历程,虽然只是短短的几年,却经历了从封闭到公开、从“审计风暴”到审计结果公告、再从审计结果公告到审计报告公开等一系列变化,走过了一条充满思考的探索之路。
人们对深圳“审计风暴”的记忆源于2003年春的一份审计报告。2003年2月,受深圳市政府委托,市审计局向首次人大常委会提交了绩效审计报告――这也是全国第一份政府绩效审计报告。2月17日,《深圳商报》以“深圳审计政府部门绩效”为题,率先揭开报道的序幕,立刻引起社会公众的高度关注与热烈反响。
此后,深圳进一步加大了政府绩效审计力度,对深圳市海上田园风光旅游区、污水处理厂、经济合作基金和福利彩票公益金4个项目进行了绩效审计。2003年12月22日,向市人大常委会提交了《深圳市2003年度绩效审计工作报告》。随即,深圳市人大计划预算委员会建议“依法追究责任单位和责任人行政、法律责任”。
于是,深圳市监察局依指示立即介入海上田园旅游区等4个项目的调查。次日,深圳各新闻媒体亦迅疾跟进,在往后几天里,对于“绩效审计”的报道与评论成为深圳所有报纸的头版内容。审计报告中涉及到的职能部门也纷纷站出来表明态度。一次例行的审计工作报告竟引发了一场席卷深圳的审计整改。
从2003至2005年,深圳“审计风暴”的力度越来越大,影响越来越广泛。上级认可,人大支持,媒体热捧,百姓赞扬,深圳审计机关赢得了从未有过的荣誉。但特区审计人并没有被这些耀眼的光环蒙住眼睛,更没有因为留恋这些掌声和花环而停下探索的脚步。在公众期待更多更猛烈的“审计风暴”时,特区审计人开始了对“风暴”背后所蕴含的问题进行更深层次的扫描。
一年一度甚至一年几度的“审计风暴”所揭开的只不过是大量问题的冰山一角,社会公众更为关注的,却是隐藏在冰山底下的制度与体制上的诸多缺陷。审计工作的根本目的,并不是单纯地发现问题、披露问题,而是要促进整改,从体制和机制的层面解决问题。为了实现这一目标,迫切需要通过审计公开,通过社会的监督,约束政府行为。如何通过审计打造“阳光政府”,提上了议事日程。
按照《审计署2006至2010年审计工作发展规划》,到2010年,除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外,所有审计和专项审计调查项目的结果将全部对社会公告。凭借这一东风,在深圳,审计公开走向制度化。深圳市的审计结果公告制度于2005年3月正式实行,逐步加大了审计结果公告的力度,仅2008一年,共向社会公告审计结果341篇,占全国审计结果公告发布量的19%。由于审计公告制度的实行,在深圳,广大市民对审计这一原本陌生的字眼耳熟能详;在深圳,审计走进千家万户。
如今,距离“审计风暴”初现的那个非同寻常的春天已经过去了整整七年,审计公告制度也实行四年多,成绩有目共睹。按常理,深圳审计人有足够丰硕的成果可以坐享其成,但他们却早已把眼光投放得更高、更远。
深圳审计人认识到,审计不仅仅是查处经济领域的违法违规问题,还应是推进民主与法制建设的手段。刘家义审计长强调:“审计是国家政治制度不可缺少的组成部分,从本质上看,是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’;审计工作的根本目标是维护人民群众的根本利益,现阶段就是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”。深圳市审计局要打破偏狭的就审计论审计观念,把审计融入到建设民主法治、建设和谐社会的大局中去,提升到政治文明和社会进步的高度,以全球视野,从国际化的角度去关注深圳审计的发展。对发达国家与地区先进经验的学习以及对国际惯例的借鉴,使他们的眼光豁然开朗:要打造真正的阳光审计,走现代审计之路,就必须与国际惯例接轨,直接公开审计报告!
几乎是与此同时,2008年5月,国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》开始实施,审计报告因其信息权威、真实,成为了公众十分关注的政府信息。无论是外部环境,还是内在条件,审计报告公开水到渠成,呼之欲出。于是,深圳审计再次突破,在全国率先推出了《深圳市审计局审计报告公开暂行办法》。
翻开《深圳市审计局审计报告公开暂行办法》,这篇短短的不足千字的规定,可谓亮点纷呈。
一是明确目标和依据。“暂行办法”第一条开诚布公,明确指出制定本规定的目的就是为了进一步增强审计监督的公开性,保障社会公众的知情权、参与权和监督权;公开的法律依据为《审计法》和《政府信息公开条例》。
二是明确公开方式。根据“暂行办法”,审计机关所出具的审计报告除依法送达被审计单位、本级政府、上级审计机关和相关单位外,还应依照规定程序通过深圳审计信息网、新闻发布会、印制单行本等便于公众知晓的方式向社会公开。打开深圳审计信息网站,清晰明了的板块设置,方便快捷的链接方式,使得公众浏览审计报告更加便捷,民众可以随时从网上获得帮助,得到准确审计信息。
三是明确公开范围。“暂行办法”规定,绩效审计、预算执行审计和政府投资项目竣工决算审计的审计报告直接公开;任期经济责任审计报告暂不公开;其他项目审计报告根据需要逐步公开。
四是明确责任制度。为了确保审计信息公开的质量,还制定了严格的审批程序,强调对违反程序并造成严重后果的行为,依法追究相关人员责任。
暂行办法实施以来,深圳市审计局通过审计信息网公布了214份审计报告,一份份审计报告的公开,却是出人意料的风平浪静,波澜不惊,不仅没有出现想象中的“审计风暴”,而且,预想中舆论的声势与大众的反应,也比过去少了几分热闹,多了几分冷静。审计机关自身一些同志担心的压力与困难也没有增加。
面对这一现象,市审计局的决策者们却觉得既在意料之内,更在情理之中:风平浪静,波澜不惊,这本身就是一种进步。这表明我们的媒体反应更成熟,社会公众对审计期望更成熟了,民主法治有了新的进步。深圳每年向人大作的审计工作报告多达6份,包括预算执行审计、绩效审计、国土基金审计三个工作报告,以及与这三个工作报告相应的审计整改情况报告,全都通过媒体公开报道,社会公众对审计风暴逐渐习惯,引为常态。然而,审计风暴并不是审计的目的,审计的作用应当体现在通过查处和揭露问题,加强管理,健全制度,完善体制。实行审计公开,就是体现审计作用的一个有力的手段。正是这样一个理念,在深圳催生了审计报告公开。
公开正是审计报告的本来之义。审计机关受托实施审计,依法提交的审计报告向社会公众公开,体现了政府对纳税人负责之宗旨,落实了服务型政府、责任型政府的基本要求。公开还原了审计报告的本质属性。
(作者单位:深圳市审计局)
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