对档案馆机构改革的思考
来源:用户上传
作者:
摘 要：2018年开始了事业机构改革，档案局和档案馆最初的局馆合一体制逐渐演变为档案局行使行政职能，档案馆行使档案管理利用职责。该文介绍了原有的“局馆合一”模式存在的问题以及全国各省档案局机构改革的规定，并分析了局馆分立的优势。
关键词：机构改革 管理体制 局馆分立 局馆合一
中图分类号：G27 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2019）05（a）-0227-02
第十九次全国代表大会报告指出，必须进一步强化公共事业机关改革，“强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”。如何深化继续留在事业单位范畴中的公益类机构的公益性质，将是真正触及事业单位核心、进入“深水区”的改革[1]。因此，各地档案局、档案馆近几年也逐步开始进行机构改革，加快“局馆分立”，以适应时代的要求。
1 “局馆合一”模式存在的问题
根据《档案法》和有关文件的规定：档案馆是党和国家的科学文化事业机构，是永久保存档案的基地，是科学研究和各方面工作利用档案史料的中心。中国大部分档案馆统一保管党和政府机关档案，所以它既是党机关，又是国家机构。
1993年，我国对档案管理机构进行改革，与国务院机构改革同步。我国档案工作与档案管理机构按照中央办公厅《中央档案馆、国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案》的安排，将国家档案局和档案馆进行合并，共同行使档案行政职能和档案管理利用职能，两个机构对外挂“两套牌子”，实际上是一套人马。自此开始，全国上下真正形成“局馆合一”的档案管理体制。
将行政机关和事业单位合并，名义上是政府的直属机关，实际上变为直属事业单位，同时又由政府序列调整到党委序列。但是这种将行政机关和公益性事业单位合并的做法，却与我国政府机构改革中“政事分开”的要求相违背[2]。这次机构改革的初心是为了精兵简政，提高效率，方便档案部门更好地找到自己的职能，理清局馆之间的关系，但现实结果却背道而驰，加深了局馆关系的混乱。
档案局是国家的行政机关，但档案馆是公益性的科学文化事业单位，在本质上两者就大相径庭[3]。档案管理局，简称“档案局”，是我国档案行政管理部门，国家档案行政管理部门主管全国档案事业，享有和行使国家档案行政管理的权力。档案馆是科学文化事业单位，是收集、保管档案的机构，负责接收、征集、管理档案和开展档案利用等。“局馆合一”体制将档案局和档案馆两种截然不同的机构合并，使其不仅具有行政管理权力，还得承担收集管理、提供利用档案的服务，这两种职能交织在一起，造成档案职能越来越行政化，弱化了档案馆本身的事业职能，导致其定位不明确、法律责任不清，这违背了我国依法治档的理念，不利于档案界的长久发展。并且，档案馆失去了原有文化事业机构的公益性特点，反而将更多的时间和精力投入到党政机关的工作中，使其行政化加重，弱化甚至扭曲了事业职能，造成了政事不分、职责不明[4]。
2 “局馆分立”的现状
传统的局馆合一体制的弊端渐渐暴露出来，这时我国事业单位改革被提上了日程，显得迫在眉睫。2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，其中规定“省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批，在2018 年年底前机构调整基本到位”，从而为省级机构改革的落地框定了时间范围，做出了路线规划[5]。档案局（馆）已经从过去同时承担行政管理和檔案保管利用两种职能的事业单位，逐渐演变为两个独立的机构，档案局承担行政职能，档案馆承担自己的档案保管利用职能。
近期，31个省级党政机构改革方案陆续发布，其中档案部门改革方案也纷纷出台。2018年各地档案机构改革中，大部分省档案局的行政职能划入省委办公厅，对外加挂省档案局牌子，而省档案馆成为省委直属正厅级事业单位。
改革后有21个省份的档案行政职能划入到党委办公厅的，19个省的改革方案中规定省委办公厅加挂档案局牌子，档案馆作为省委直属事业单位的有13个;由省委办公厅设立档案局，档案馆作为档案局所属事业单位的有2个，分别为辽宁省档案馆、云南省档案馆。总体上，各省级档案局、馆职能基本实现了“局馆分离”，档案馆成为党委或党委办公厅系统的事业机构[6]。
3 局馆分立的优势
3.1 明晰各自职能，实现政事分开
档案局是同级人民政府的负责档案行政管理事务的工作机构，全权行使行政区划内的档案行政管理职能。档案馆是事业单位，其主要职能就是档案的安全保管和开发利用，接受档案局的领导与业务指导。将档案局和档案馆分开设立，档案局制定政策，就重大问题做出决策，保障档案服务的公平性。我们必须处理好档案局和档案馆的关系，理清档案局和档案馆各自的权利和职责，这样才能处理好因为局馆合一体制造成的服务效率低下、业务混乱等问题。
3.2 明确各自法律责任
《档案法》明确规定了档案行政管理部门是国家档案行政管理权力的享有者和行使者，行使行政权力，履行行政管理职能，并承担相应的法律责任。档案馆是文化事业单位，其主要职能就是提供档案保管和利用。“局馆合一”模式在实际运行过程中，没有明确的法律责任承担者容易造成行政主体的法律责任不清。实行“局馆分立”，避免了在遇到要承担法律责任的问题时，档案局和档案馆互相推脱责任，都不愿承担后果的现状，使档案局和档案馆在行使自己各自的职能和权利的同时，也能承担起自己相应的法律责任和义务。
3.3 加强了档案馆的公益性质
档案馆存在的意义就是为了收集管理档案，做好档案的开放和利用工作，以保存社会记忆，满足公民和社会的需求。局馆分立使档案馆可以更加专注于公益事业的发展，并且尽可能实现公共利益的最大化。施行局馆分开，不仅有利于档案馆克服自身行政化倾向的影响，努力做好档案服务工作，从档案馆的深宅大院里走出来，从政府大院里走出来，此外，还能有效规避由“局馆合一”所带来的职能目标不清晰、人员配备不完善以及经费划拨困难等实际工作问题。
档案馆既然是文化事业单位，就应该在思想上划清和行政机构的界限，工作制度和管理方法应该有所转变，树立“为党管档，为国守史，为民服务”的理念，走向社会、面对市场、服务大众。
综上所述，在各地进行局馆分立的机构改革之后，我们要做的不仅仅只是将档案局和档案馆分开设立，而是要进一步思考各自在工作模式和服务方式上的转变，局馆分立不只是一场机构改革，也是管理模式，思想观念的改革和创新。我们应该通过学习和借鉴其他国家地区的档案机构管理的实践，彻底划清我国档案馆和档案局的界限，彻底分开两者在机构、人事、财务上的关系，区分权利和义务。局馆分立不是目的，只是实现档案现代化、促进档案事业发展的方式，让档案馆更好地为社会公众服务，改头换面，站得更高看得更远，不再固步自封。有朝一日，档案馆或许能成为真正的以服务人民为宗旨的文化事业机构。
参考文献
[1] 韩凤芹，李婕.正确认识公益属性推进事业单位体制机制改革[J].财政科学，2018（6）：70-79.
[2] 游昌财.对机构改革与理顺基层档案管理体制的思考[J].办公室业务，2018（20）：123-124.
[3] 王凤娟.论我国“局馆合一”的档案管理体制[J].城建档案，2015（5）：46-48.
[4] 滕树运.新形势下档案事业体制发展[J].经济研究导刊，2016（33）：182-183.
[5] 徐拥军.省级档案机构改革的特点、影响与展望[J].求索，2019（2）：74-80.
[6] 张晓培.现行档案行政管理模式存在的问题与解决之道[J].档案管理，2016（2）：54-55.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/8/view-14955501.htm
